紧扣三项重点工作　全面提升检察机关执法公信力

任全辉


　　基层人民检察院，是我国检察机关最基层的工作单位，是检察工作的基础，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义的一线平台。在全国检察机关中，基层检察院机构数、干警数、办案数都在80%以上。基层检察院如何通过严格、公正、文明执法，提升检察执法公信力，是检察机关全面提升检察执法公信力的重要环节。结合深入推进“三项重点工作”，就基层检察院如何提升检察执法公信力作一粗浅思考，与大家共勉。
　　一、检察机关执法公信力面临的挑战
　　1、人民群众对公平正义的期望越来越高。自改革开放以来，社会物质财富有了极大的增长，综合国力显著提高，这给社会公平正义的实现提供了坚实的物质基础。同时，随着国家法制进程的不断推进，人民群众的民主意识、法治意识不断增强，对公平正义的期望也与日俱增，越来越多的人要求实现共赢、双赢和多赢，共享改革发展的成果。然而现实情况是，不公平和不合理的现象在社会生活中大量存在，虽然地方经济发展了，但老百姓的怨气却增加了。
　　2、人民群众对自身合法权益保护的意识越来越强。随着物质生活的改善，以人为本理念不断深入人心，人民群众对自身权益的实现和保护也越来越重视，试图运用法律手段来保障自身合法权益的愿望也越来越强烈。在新形势下，人民群众对同工同酬权、社会保障权、受教育权等经济社会文化权利愈来愈重视；对机会公平、规则公平、分配公平愈来愈重视；对选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等社会政治权利愈来愈关注。
　　3、人民群众监督司法机关的方式日益多元和普遍。当前，除了传统的来信来访、电话举报等方式外，网络正日益成为一种新型的监督载体或途径，并得到迅速发展，许多执法不公的案件都是通过网络曝光、网友热议、网上提供线索等方式发现的，网上言论甚至对腐败案件的处理都产生了重要的影响，网络监督已成为畅达民意、鞭挞腐败的便捷而有效的手段。从另一个角度来看，这也给检察机关的执法活动带来了新的挑战。
　　4、各类公共事件的突发或频发也对检察机关的执法能力提出了挑战。近几年来，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件频繁发生，给人民群众的生命和财产造成了严重损害，甚至危及社会稳定安全。当前的群体性事件有一个共同点，即首先是社会矛盾形成一定的社会基础和群众基础之后，一旦有适当的导火索，往往迅速爆发，呈现出冲突升级快，对抗激烈，社会破坏力强，处置难度大。然而，检察机关在应对这些突发事件时，缺乏足够的经验和必要的应对能力。
　　二、检察机关执法公信力信用缺失现象剖析
　　1、查办职务犯罪力度与公众评价反差较大。每年的“两会”期间，各级人大代表、政协委员围绕反腐倡廉工作，提出了很多议案提案、意见建议。反腐倡廉如此引人关注，至少说明两个问题：一是当前反腐倡廉形势依然严峻，腐败在一些领域仍然易发多发，人民群众深恶痛绝；二是人民群众期盼反腐职能部门切实履行职责，加大力度严惩腐败分子。不可否认，一大批职务犯罪案件被检察机关查处，但自我感受与公众评价却相差甚远。从办案的实际看，立案后起诉少，判刑轻，缓刑多，抗诉少，出狱早，已成为社会公众密切关注的话题。
　　2、履行立案、侦查、审判、刑罚执行监督职能不到位。检察机关立案监督案件的侦结率低，移送起诉率更低。公安机关每年只有三分之一的立案数进入刑事诉讼环节，检察机关很难甚至无法监督到位。行政执法领域以罚代刑、徇私枉法、滥用职权、执法不公是社会反映强烈的热点问题之一，一些重大失职、渎职、贪赃枉法的大要案件未能及时有效查处，影响了法律监督职能的发挥。
　　3、办案或诉讼公开、透明度不高。尤其是在查办职务犯罪案件过程中，不积极向社会公众或案件当事人公开相关的工作制度和办案规定、流程等方面的内容，缺乏完善的案件当事人权利义务告知制度，给社会公众特别是案件当事人未开处理案件的窗口，使他们在思想、认识、感情上对基层检察院各种检察活动难以认可和支持。
　　4、法律文书不释法说理。法律文书作为检察机关执法办案的“终端产品”，其本身就是执法公信力的重要载体和体现。在检察实践中，大部分法律文书没有开展释法说理工作，许多法律文书不能以理服人，没有讲清案件事实与法律法规、处理结论之间的因果关系，即便相关案件的处理结果是正确的，也很难得到案件当事人及被监督机关的认同，被监督者时常产生抵触情绪，质疑检察机关决定的合理性，检察机关与公众之间猜测多于信任、博弈多于配合。
　　5、不文明办案现象依然存在。近年来，虽然通过开展社会主义法治理念教育、“规范执法行为、促进执法公正”专项整治以及“大学习大讨论”、“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”等活动，检察干警的执法作风有了明显改变。但个别干警执法不严格、不规范、不文明的现象依然存在。接待当事人举止不文明，态度不热情，冷、硬、横、推，吃、拿、卡、要，执法行为简单粗暴野蛮，甚至激化人民内部矛盾。
　　6、检察官个人素质缺陷。检察官的个人素质是影响执法公信力的重要因素，不可否认，部分检察官不注重仪表，对当事人发表不恰当的言论，或者经常出入不正当的娱乐场所，其行为使社会公众对检察机关的公正性产生合理怀疑，而一些在社会上影响重大的错案的产生也有检察官的专业知识不足等因素存在。社会公众根据发生在其自身或其周围的个案感知检察院的司法活动，一旦因为某个个案导致社会公众产生质疑，则检察活动也就难以得到信任和认可了。
三、加强检察机关执法公信力建设的对策
　　（一）依法履行职责，通过积极化解社会矛盾树立检察机关的执法公信力
　　一是加大查办民生领域职务犯罪力度。腐败是社会矛盾的成因之一，特别是涉及民生和群众利益的腐败，危害人民群众的切身利益，激发社会矛盾。检察机关要把涉及民生利益如涉及企业改制、征地拆迁、环境污染、社会保障、安全生产等领域的，有可能引发深层次社会矛盾和群体性事件的职务犯罪案件作为抓点，依法查处。这些案件往往涉及民生利益及生命财产安全，危害面广，后果严重，是人民群众关注的热点。要通过查办案件来维护群众利益，化解社会矛盾，切实保障国家职务行为的廉洁性和客观公正性，有效缓解因国家工作人员的不廉洁、不公正形成的人民群众对国家机关的不满情绪，及时化解因职务犯罪可能引发和激化的社会矛盾。
　　二是认真落实宽严相济的刑事司法政策。正确准确把握宽严相济的刑事司法政策，既要依法惩治犯罪，又要减少社会对抗。首先，要建立健全快速办理刑事案件工作机制，对案情简单、事实清楚、证据确实充分和犯罪嫌疑人、被告人认罪的刑事案件，要依法快速办理，缩短办案期限，提高诉讼效率。其次，要建立健全未成年人犯罪办案工作机制，采用适合未成年人生理、心理特点的办案方式，如依法对犯罪情节轻微、主观恶性较小的未成年犯罪嫌疑人适用非羁押强制措施、不起诉等。第三，对初犯、偶犯、老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害等案件，要依法从宽处理。认真落实刑事赔偿政策，积极推行刑事被害人救助工作。积极探索量刑建议、附条件不起诉工作机制，提高运用政策法律化解矛盾纠纷、增强社会和谐的水平。
　　（二）严格规范管理，通过参与社会管理创新树立检察机关的执法公信力
　　　一是积极参与对特殊人群的帮教工作。特殊人群是社会管理的难点，检察机关在履行法律监督职能中，认真贯彻全国社区矫正工作会议精神，积极探索适应社区矫正特点的检察方式，加强对社区矫正各执法环节的法律监督，促进社区矫正依法、文明、科学管理，不断提高教育改造质量。
　　二是积极参与对重点地区的综合治理。维护社会和谐稳定必须着力解决好城中村、城乡结合部等重点地区的整治开发、服务管理与协调发展问题。在为党和国家的大局服务过程中，检察机关要与有关部门密切配合，深入开展对社会治安重点地区的排查整治，对排查整治出来的黑恶势力、“两抢一盗”等犯罪案件，适时介入侦查，依法快捕快诉，及时、准确、有力地打击。密切关注社会治安动态，有针对性地提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的建议，促进社会治安防控体系的建设，结合办案加强法制宣传，广泛开展进社区、进企业、进学校、进农村送法活动，增强公民法制观念，预防和减少违法犯罪。
　　三是积极参与对网络虚拟社会的建设管理。在建设与管理并重的思路指导下，检察机关要坚决依法打击利用网络实施的诈骗、盗窃和“黄赌毒”等犯罪活动，维护网上秩序，净化网络环境。要高度重视涉检网络舆情，建立健全应对、引导等机制，既要把网络舆情作为听民声、察民情的重要渠道，又要高度重视涉检负面报道，认真评估舆情影响，主动回应社会关注，正确引导网上舆论，营造有利于社会稳定的网上舆论环境。
　　（三）强化职业道德，通过公正廉洁执法树立检察机关的执法公信力
　　检察队伍是确保公正执法的主体，是提高检察机关执法公信力的关键。必须坚持以队伍建设为根本，以提高法律监督能力为核心，努力建设一支思想政治坚定、执法能力过硬、素质作风优良的检察队伍，以“为民、务实、清廉”的形象提升执法公信力。
　　一要加强法律监督能力建设。加大培养选拔检察业务专家以及优秀公诉人、优秀侦查员等检察专门人才力度，为检察官的职业发展创造有利条件，形成良好的人才成长环境。通过全员培训、集中学习与分类培训、固强补弱相结合，理论学习、课题攻关与岗位竞赛、实战练兵相结合，关门学习、学历教育与外出交流、检校互动相结合，不断提升检察队伍的法律监督素质。
　　二要加强职业道德建设。大力加强检察职业道德建设，提升检察队伍的职业素养和职业形象，以“忠诚、公正、清廉、严明”为核心，深入开展检察职业道德实践活动，教育引导广大检察干警把维护社会公平正义作为崇高的职业使命和毕生的价值追求，努力提高检察队伍的职业道德水准。通过礼仪规范教育，将检察职业道德的基本要求融入到制度规范和工作机制之中，落实到检察干警的言行举止之中，建立统一威严、文明友善、健康向上的职业礼仪规范，展示检察队伍严格、公正、文明执法的职业素养、职业形象和精神风貌。
　　三要加强廉政勤政建设。坚持把落实党风廉政建设责任制纳入检察工作的整体格局，与检察业务一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。狠抓廉政教育，创新教育载体，丰富教育形式，筑牢干警拒腐防变的思想道德防线；狠抓廉政制度建设，坚持以领导班子成员和关键环节、关键岗位为主要对象，以制权、管人、用钱为重点，建立健全统一、全程、严密、高效的监督制度体系；狠抓廉政督查，如重要执法活动、重大经费开支、干部选拔任用等工作要集体研究。
四要打造“阳光检务”，通过公正、文明、公开树立检察机关的执法公信力。检察机关应运用网络等媒体和检务公开宣传栏及其他载体，开展检务公开，通过信息共享平台，公开、公布检务活动。基层检察院要设立检察网页，并通过网页将检察职能、案件办理、工作报告以及承诺为民等有关检务信息及时向外界发布，通过网络交流、电话访问等形式跟广大民众互动，征求民众对检察工作的意见和建议，解答相关咨询。同时，应加强和改进与人大代表、政协委员、社会贤达人士的联系工作，做到经常化、规范化、制度化，自觉接受人大代表、政协委员、社会贤达的监督，发挥人们监督员的监督作用，明确人民监督员监督评议自侦案件的范围、程序，使人民监督员对自侦案件的常规监督更加明确、具体。

辽宁省人大常委会


辽宁省大伙房水库水源保护管理暂行条例
辽宁省人大常委会


（1990年1月13日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 一级水源保护区管理
第三章 二级水源保护区管理
第四章 三级水源保护区管理
第五章 奖励与处罚
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保护大伙房水库水源，防止水体污染，确保生活饮用水标准，保障人民身体健康，促进经济建设，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定，制定本条例。
第二条 大伙房水库坝址以上的浑河流域为大伙房水库水源保护区。保护区分为三级。
一级水源保护区范围：库区内一百三十一点五米等高线以下的水体、陆地。
二级水源保护区范围：库区内一百三十一点五米等高线至分水岭脊线之间的迎水坡和水库回水线末端以上二公里的水域及河道滩地。
三级水源保护区范围：一、二级水源保护区以外的浑河流域集雨面积。
第三条 一、二级水源保护区的水质，分别按国家规定的地面水环境质量二、三类标准控制；三级水源保护区的水质，按照《中华人民共和国水污染防治法》和省环境保护部门的规定控制。
第四条 本条例由当地各级人民政府和水库管理部门负责实施，由省环境保护和水行政主管部门负责监督管理。
第五条 水源保护区内的一切单位和个人均有保护生态环境、防止水土流失、防治水体污染的义务。
水源保护区内的水源涵养林、水土保持林，由省有关部门划定。

第二章 一级水源保护区管理
第六条 在一级水源保护区内禁止从事下列活动：
（一）游泳、露营、野餐以及其他旅游活动；
（二）水上训练以及其他水上体育、娱乐活动；
（三）新建、改建、扩建水工程以外的其他工程项目；
（四）直接或者间接向水体排放污水、废液和倾倒固体废弃物；
（五）在水体中洗刷车辆、衣物或者其他器具；
（六）在滩地、岸坡上存放固体废弃物或者其他污染物；
（七）毒鱼、炸鱼、电鱼或者在非指定区域内捕鱼、钓鱼和网箱养鱼；
（八）放养畜禽；
（九）旅游船只和未经省水库水源保护区主管部门许可的其他船只下水。
第七条 禁止耕种一百三十一点五米等高线以下的土地。

第三章 二级水源保护区管理
第八条 在二级水源保护区内限制旅游，不准新辟人工景点，不准新办商业、服务业，不准新建娱乐设施。现有旅游风景区必须设置清洁卫生设施，建立环境卫生管理责任制，保持环境卫生，不得污染水源。
不准新建医疗卫生单位。
现有的排污单位，凡未达到规定排污标准的，必须限期治理。逾期仍未达到治理标准的，必须采取关、停、转、迁等措施进行调整。
第九条 在二级水源保护区内禁止从事下列活动：
（一）新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目；
（二）贮存工业固体废弃物和其他污染物；
（三）在耕地、林地上施用剧毒高残留农药；
（四）擅自开矿、采石或者破坏植被。

第四章 三级水源保护区管理
第十条 在三级水源保护区内，新建、改建、扩建直接或者间接向河道排放污染物的建设项目和其他设施，必须遵守国家和省对建设项目环境保护管理的有关规定。
现有生产企业向河道排放污染物未达到规定标准的，应限期治理。逾期仍未达到标准的，必须停产治理或者转产。
向河道排放污染物的企业、事业单位，应当向当地环境保护部门申报登记并领取排污许可证。
第十一条 发生排污事故造成水体污染的单位和个人，必须立即向环境保护部门报告，同时采取补救措施，减轻污染，并及时通报受到和可能受到损害的单位和个人。

第五章 奖励与处罚
第十二条 对保护水源和防治污染作出显著成绩的单位和个人，由人民政府或者有关主管部门给予表扬、奖励。
第十三条 对违反本条例规定的单位和个人，由有关主管部门或者其委托的机构给予下列处罚：
（一）违反第六条规定的，除责令其停止违禁行为、拆除违章建筑、清除污物、赔偿受害者的经济损失外，可以并处罚款；
（二）违反第八条第一款规定的，比照国务院发布的《公共场所卫生管理条例》的有关规定给予处罚；
（三）违反第八条第二款、第九、十、十一条规定的，依照环境保护法规的有关规定给予处罚。
违反本条例的行为人的行为，构成治安管理处罚的，由公安机关给予处罚；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十四条 水库水源保护区主管部门的工作人员，必须忠于职守，严格执法，对渎职、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；造成重大危害，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十五条 当事人对行政处罚决定不服的，除治安管理处罚外，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级机关申请复议。对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。法律规定当事人可以直接向人民法院起诉的，也可以直接向人民法
院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章 附 则
第十六条 本条例应用中的具体问题，由省环境保护局和省水利电力厅负责解释。
第十七条 本条例自1990年4月1日起施行。



1990年1月13日