对完善我国现行民事再审立案的若干建议

作者：江西省吉水县法院 曾建莉 康小龙


对于当前的民事再审案件制度，法官们认为，再审太多太滥，反复再审不仅给法院的工作造成了沉重的负担，也危及到法院生效裁判的稳定性。而当事人则认为，向法院申请再审的作用不大，申请再审的权利受到了轻视。当事人和法官在感受再审制度时所处的位置不同，得出的结论不同也不足为怪。如果深入分析会发现，造成双方对现行再审制度均有意见的根源却是相同的，即我国民事诉讼法对再审制度的规定欠缺合理性和可操作性。使得现行再审制度日益暴露出的弊端已不能适用当前的新形势和任务，特别是我国已经加入WTO，司法若不能高效、公正、权威地解决纠纷，将会损害我国在世贸组织中的声誉，动摇外商的投资信心。因此，完善我国现行再审制度就具有十分现实和重要的意义。基于上述考虑，笔者想就如何完善我国民事再审案件的立案审查提出如下探讨意见：
一、提起民事再审程序的主体资格
根据我国《民事诉讼法》的相关规定，不仅当事人可以提起再审程序，而且同级法院的审判委员会、上级人民法院、最高人民法院和人民检察院都可以对法院的终审裁判提起审判监督程序。提起再审程序主体的多元化，是导致法院裁决没有司法权威和再审秩序混乱的主要原因。
我国现行的民事诉讼体制形成于计划经济时代，带有很强的职权色彩，随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，国家更加注重对个体权利的尊重，这不但体现在经济领域，而且体现在作为公权力解决民事纠纷的诉讼领域，对市场主体的尊重转化为对诉讼主体的尊重，这些已经在诉讼的规范中有所体现。既然民事诉讼法尊重当事人对一审程序和二审程序的选择权，那么也就应该尊重当事人对再审程序的选择权。这样才能在诉讼中建立起公权力与当事人处分权之间松紧有度的制约机制，才能使民事诉讼在更多地符合当事人愿望的情况下进行。而对当事人这种选择权的尊重也并不会损害国家司法机制和司法的权威性。但对我国现行民事诉讼机制进行考察可以看出：当事人对诉讼程序的选择权仅限于一审程序及二审程序，对再审程序的选择当事人并不具有决定性的作用。在这一方面反倒是法院及检察机关享有相当大的程序决定权，形成了审判监督权与当事人处分权的冲突。故笔者对此提出以下几点建议：（1）明确规定提起再审申请的权利属于当事人，只有当事人具备提起民事再审程序的主体资格。（2）取消最高法院、上级人民法院对于自己无权管辖的民事再审案件主动提起审判监督程序的权利。（3）对我国现行《民事诉讼法》第195条关于人民检察院抗诉的规定作出限制性解释，将人民检察院抗诉的范围严格限制在当事人没有对法院终审判决提出申诉，但人民检察院认为法院终审裁判确有错误，可能造成国家资产流失的范围内，且规定人民检察院在按照审判监督程序提出抗诉时依法享有和承担当事人享有的诉讼权利和义务。
二、提起民事再审的诉讼时效
我国《民事诉讼法》规定，当事人申请再审，应当在判决裁定发生法律效力后两年内提出。这是对当事人申请再审在时间上的一般限制，法律另有规定的除外。当事人超过期限不行使权利的，视为权利人放弃再审诉权。但是在司法实践中却常常出现当事人明知裁判公正、合法，却不断申请再审，甚至利用再审故意拖延时间，延缓执行等问题。各法院也普通认为，给予当事人申请再审的期限过长，正好使有些无理缠诉的当事人钻了空子，给法院的再审立案工作造成了很大的压力，同时也造成了诉讼资源的极大浪费。故笔者建议将当事人申请再审的期限缩短至判决裁定发生法律效力后一年内。


三、民事再审案件的受理范围
从现行民事诉讼法对再审立案标准的规定来看，由于规定本身不够明确、具体，造成司法实践中当事人认为申请再审符合条件而法院不予受理；法院认为当事人申请再审无理由却一再申请的难堪局面。再审事由的具体明确，既有利于当事人行使其诉讼权，也便于法院审查决定是否应当受理当事人提起的再审。因此，改革再审制度的当务之急就是将民事诉讼法中规定的再审立案标准予以细化，使之具体明确，具有可操作性。再审立案标准既要符合中国的实际情况，又要体现现代司法理念，同时也要考虑适用审判监督程序实现司法公正与维护既判力，树立司法权威之间的合理平衡，防止再审立案标准规定过宽而造成再审启动的随意性。
我国《民事诉讼法》第169条规定申请再审的理由是：（1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（3）原判决、裁定适用法律确有错误的；（4）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（5）审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。笔者认为，对这些法律条文的细化没有必要对每一条的内容逐一作出解释说明，如何在不违反现行诉讼法规定的情况下，作出尽可能合理、明确的解释，并且起到规范再审制度的作用，笔者考虑应该从以下四个方面来规范民事再审立案标准：
1、从实体方面，主要从证据的角度考虑，包括：（1）作为原判决依据的主要书证或物证系伪造、变造的；（2）证人、鉴定人所作出的证言、鉴定结论系伪造、变造的；（3）作为原裁判基础的另一裁判、仲裁机关，国家具体行政行为被依法变更或撤销的；（4）由于一方当事人行为，对裁判结果具有决定意义的证据未能举出的；（5）有证据证明调解违反自愿原则或调解协议内容违反法律、行政法禁止性规定；（6）主要证据取得违法或庭审时未经质证的。
2、从适用法律方面考虑即适用法律错误，影响公正裁判的，主要包括：（1）适用了失效或尚未生效的法律、法规和规章；（2）适用法律、法规以及参照规章错误的；（3）违反法律关于溯及力规定。
3、程序不合法，影响实体处理结果，主要包括：（1）审判组织未依法组成；（2）违反有关回避规定的；（3）遗漏应当参加诉讼且能独立主张权利的当事人；（4）剥夺或限制当事人法定诉讼权利的；（5）未依法送达，即缺席审理或判决的；（6）依法应当公开审理的宁件未公开审理的；（7）违反案件管辖规定受理诉讼的；（8）其他严重违反法定程序的情况。
4、审判人员经查证属实有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
上述再审立案标准，使当事人和法官易于把握并能够及时作出判断，避免了那种“当事人一纸申诉状，法官埋在案卷堆里”的现状。
四、民事再审案件的受理程序
最高法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第22条规定，对当事人提起的再审申诉，认为符合受理条件的，应当登记后立卷审查。这一规定说明，再审案件是否需要立案再审的审查工作应由立案庭负担。立案庭立案审查后对符合条件的再审案件予以立案并移送审判监督庭再审，但在司法实践中，由于没有一套明确具体的行为规范供当事人和法官遵循，使再审立案工作极不规范。笔者对此初步设想如下：
1、当事人必须向有管辖权的人民法院专门受理再审申请的部门亲自递交再审申请；
2、再审申请必须具有法定事由，并且应当提供支持其诉讼的有关法律或事实依据；
3、有管辖权的人民法院收到当事人申请再审材料后，应当传唤申请再审人和被申请人到庭听证，并对当事人申请再审是否符合法定进行审查。当事人在法定期限内无正当理由没有到庭的，应当按自动撤回再审申请处理，以后也不能再另行提起申请。
4、对于符合法定事由的，有管辖权的人民法院应当裁定受理，并中止原判决的执行。对于不符合法定事由的，裁定不予受理。有管辖权的人民法院裁定不予受理的，在现时情况下可以允许当事人上诉，但最高法院裁定不予受理的，当事人不能再行提起再审之诉。
五、民事再审案件诉讼费的收取
1999年6月19日最高法院对《人民法院诉讼收费办法》补充规定，人民法院经审查决定进行再审的案件，当事人依照《办法》有关规定交纳诉讼费。实践证明，对当事人申请再审案件收取诉讼费，较好解决了有些当事人虽对一审裁判有意见，但为了不交纳上诉费故意不上诉，待裁判生效后申请再审；或当事人不负责地到处申诉，滥用法律规定的申请再审的诉讼权利，造成国家司法资源的巨大浪费。故笔者建议最高法院可作出司法解释，明确规定当事人申请再审应按相关规定预交诉讼费用。经过人民法院再审，如果申诉人败诉，预交的诉讼费用不予退还；如果申诉人胜诉，则将再审预交的诉讼费和原来一审、二审不应承担的诉讼费，退还给再审申请人。

（作者单位：江西省吉水县人民法院）

广东省东莞市人民政府


关于印发《东莞市2008年土地利用年度计划量化考核办法》的通知

东府〔2008〕87号



各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

现将《东莞市2008年土地利用年度计划量化考核办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



东莞市人民政府

二○○八年七月十八日



东莞市2008年土地利用年度计划量化考核办法



第一章 总 则



第一条 为进一步加强土地利用年度计划管理，规范土地利用年度计划执行情况考核，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题》（国发〔2006〕31号）和《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第37号）有关规定，制定本考核办法。

第二条 土地利用年度计划执行情况考核，包括对新增建设用地计划执行情况和土地整理复垦开发补充耕地计划落实情况考核；新增建设用地计划包括新增建设用地总量计划、新增建设占用农用地计划、新增建设占用耕地计划等三项指标。

第三条 土地利用年度计划考核为国土管理综合考核，纳入镇人民政府（街道办事处）领导班子年度量化考核，考核对象为镇人民政府（街道办事处）。实行新增建设用地计划与土地整理复垦开发补充耕地计划双向考核，实行定性考核和定量考核相结合。

新增建设用地计划执行情况的考核，实行单项考核与综合考核相结合。对纳入考核内容的各单项指标，进行定量评价，确定单项考核结果；以各项考核结果按权重累计分值进行综合评价，确定综合考核结果。各单项指标在综合考核中的权重，根据考核原则确定，并根据国家土地管理目标和宏观调控要求适时调整。

土地整理复垦开发补充耕地计划执行情况的考核，以镇街为单位依据当年实际补充耕地面积，进行定量评价，确定考核结果。

第四条 市人民政府每年根据实际情况，与镇人民政府（街道办事处）签订土地利用年度计划考核责任书，镇人民政府（街道办事处）主要负责人应对本辖区土地利用年度计划执行情况负总责。



第二章 考核内容



第五条 考核内容包括耕地保护责任考核、土地利用水平考核和土地执法监察考核三个方面。总分为100分，其中耕地保护责任考核占30分，土地利用水平考核占55分，土地执法监察考核占15分。

第六条 耕地保护责任考核包括耕地保有量、基本农田面积、耕地占补平衡情况等三项内容，每项10分。

第七条 镇街耕地保有量不得少于上年度土地利用变更调查耕地数（含加K耕地）减去当年经依法批准占用的耕地数。符合要求的得10分，否则为0分。

第八条 镇街基本农田面积不得少于2008年土地利用总体规划修编中确定的面积，经依法批准占用基本农田的，补划基本农田面积、质量不得低于占用面积和质量。符合要求的得10分，否则为0分。

第九条 镇街耕地占补平衡情况按依法批准占用耕地数核算。易地开发补充耕地的，应按占用面积及时缴交耕地开垦费，落实易地开发补充耕地单位。自行补充的，补充耕地面积和质量不低于占用的面积和质量。符合要求的，得10分，否则为0分。

第十条 土地利用水平考核包括实际新增建设用地总面积（20分）、闲置土地处置情况（10分）、存量建设用地使用情况（5分）和建设用地效益考核（20分）等四项内容。

第十一条 实际新增建设用地总面积考核包括批准新增建设用地面积考核和违法用地面积考核，每项10分。

第十二条 全市批准新增建设用地面积严格执行省下达我市新增用地计划指标，实行指令性管理，不得突破。

省下达我市新增用地计划指标由市统筹，为平衡发展，市制定镇街年度可申请新增建设用地指标，符合市规定条件才能申请，申请量不得突破。按可申请量使用的，得10分；突破使用的，得0分。

第十三条 严格违法用地面积考核，严控违法用地，没有违法用地的镇街，得10分；违法使用土地的，得0分。

第十四条 闲置土地量以市闲置土地专项处置时确立的台账数为基数，各镇街应从2007年起2年内处置完毕，5年内消化完毕。市按年度平均确定各镇街年度应处置闲置土地量和应消化闲置土地量。

镇街年内实际处置闲置土地量达到应处置量100％的得5分；80％－100％的得3分，80％以下的得1分。

镇街年内实际消化闲置土地量达到应消化量100％的得5分；80％－100％的得3分，80％以下的得1分。

第十五条 存量土地含已批未建、已批未供和原图斑为建设用地的土地，不含登记在册的闲置地。逐年消化以补充新增建设用地指标不足，以土地变更调查、用地审批和卫片为依据，确定各镇街存量建设用地总量和年度消化量。

镇街年内实际消化存量建设用地量达到年度消化量100％的得5分；80％－100％的得3分；80％以下的得1分。

第十六条 建设用地效益考核范围包括存量土地和闲置土地，主要考核内容包括新增建设用地单位投资强度、单位面积建设用地GDP产出率、税收贡献率和财政收入贡献率等四项，每项5分。

第十七条 新增建设用地单位投资强度为年内固定资产投资总量除以当年项目实际用地量。项目用地投资强度必须严格按照《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）执行。符合定额标准要求的，得5分；不符合定额要求的，得0分。

第十八条 单位面积建设用地GDP产出率为镇街年内GDP总量除以年内建设用地总规模。年内单位面积建设用地GDP产出率高于上一年度GDP产出率10％以上的得5分；提高5％-10％的得3分；低于5％以下的得1分。

第十九条 单位面积建设用地税收贡献率为镇街年内税收总额除以年内建设用地总规模。年内单位面积建设用地税收贡献率高于上一年度税收额8％以上的得5分；提高5％-8％的得3分；低于5％以下的得1分。

第二十条 单位面积建设用地财政收入贡献率为镇街年内财政收入总量除以年内建设用地总规模。年内单位面积建设用地财政收入贡献率高于上一年度财政贡献率6％以上的，得5分；提高3％－6％的得3分；低于3％的得1分。

第二十一条 土地执法监察考核主要包括违法用地发现制止率（15分）。发生一起被省级以上土地执法监察部门查处的土地违法行为，情况严重的，该项考核得0分。

第二十二条 土地违法行为包括未批先建、边批边建、不按批准用途使用土地和预征土地等行为。各镇街应加强对土地利用的监督检查，做到领导重视，主要领导负总责、分管领导具体负责，全面建立土地动态巡查责任制。

第二十三条 镇街违法用地发现制止率要达到100％，满分为15分。发生一起违法用地未及时上报并制止的，该项得分即为0分。



第三章 考核办法



第二十四条 土地利用年度计划考核遵循客观、公正、公平、公开的原则，以每年土地变更调查、卫片资料执行检查和经济社会统计数为依据。

第二十五条 考核工作由市政府组织，具体由市国土资源局会同市统计局、农业局、发改局、财政局、监察局等部门承担。

第二十六条 考核采取统一要求、上下结合、分级负责的方法进行，各镇街要季度自查、年内总查，并在每年11月底前向市人民政府报告执行情况，市人民政府在年底就相关考核情况向全市通报。



第四章 预警机制



第二十七条 全市建立新增建设用地预警机制。以省下达土地利用年度计划指标为基数，按市统筹指标台帐逐宗登记汇总，当全市使用新增农用地达到下达指标的80％，占用耕地面积达购买易地开发补充指标的70％时，由市国土资源局专题向市政府报告预警。

第二十八条 市国土资源局在每年9月对考核指标进行初步汇总，对考核指标达不到市规定标准85％的镇街发出预警，要求加大工作力度，并将其列为卫片资料辅助执法检查的重点区域。

第二十九条 市国土资源局在每年9月对违法用地达2宗、非法占用基本农田达1宗的镇街发出预警。



第五章 考核奖惩



第三十条 考核评分计入年度镇人民政府（街道办事处）领导班子量化考核成绩，作为工作业绩考核的重要内容。同时考核评分按50％计入各国土资源分局年度考核评分，作为评选先进分局的硬性指标依据。凡不合格的，不能参加先进分局的评比。

第三十一条 以年度考核报告形式进行定性考核，凡有下列情形之一的，确定为考核不合格：

（一）没有新增建设用地计划指标擅自使用土地的；

（二）没有新增建设占用农用地计划指标擅自使用农用地的；

（三）突破新增建设用地计划指标的；

（四）耕地占补不平衡的；

（五）量化考核总分低于60分的；

第三十二条 对认真履行责任目标成效突出的镇人民政府（街道办事处），给予表彰，并优先使用市统筹指标。

第三十三条 对考核不合格的镇人民政府（街道办事处），给予通报批评，追究镇人民政府（街道办事处）主要负责人的行政领导责任，并责成限期整改，整改期间暂停农用地转用和征收土地报批。对新增建设用地总量、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地突破土地利用年度计划指标的，扣减或者取消下一年度土地利用计划指标。

第三十四条 没有新增建设用地计划指标擅自用地的，或没有新增建设占用农用地计划指标擅自占用农用地的，或非法占用耕地和基本农田的，按非法用地追究法律责任。



附件：东莞市2008年土地利用年度计划执行情况考核量化指标分解表（略）