取保候审中存在的问题及立法完善
罗萍华
取保候审是我国刑事诉讼法规定的一项重要的强制措施，它是指在刑事诉讼活动中，公安、检察、法院等司法机关对未逮捕或逮捕后需要变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人，责令其提供保证人或交纳保证金，保证随传随到，在不逃避或者妨碍侦查、起诉、审判的条件下，对其不予羁押或暂时解除羁押的一种制度。
《刑事诉讼法》第五十条规定，人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审。同时，《刑事诉讼法》第五十一条、第六十条、第六十五条、第七十五条规定了取保候审的条件：
1、可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；
2、可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的；
3、应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女的；
4、对被拘留的犯罪嫌疑人需要逮捕而证据还不充足的；
5、法定羁押期限界满尚不能结案的。
尽管刑事诉讼法赋予了法院、检察院和公安同等的取保候审决定权，但由于大部分刑事案件的侦查活动都由公安机关进行，因此，实际操作过程中公安机关对犯罪嫌疑人决定取保候审的情况居多，这是完全正常的，也是保证诉讼效率的必然要求。下面，笔者结合多年来在审查起诉实践中接触到的公安机关对犯罪嫌疑人决定取保候审的案件中存在的问题，谈谈自己的看法：
1、对患有严重疾病的犯罪嫌疑人决定取保候审时，存在随意性。
由于到目前为止，立法界尚未对“严重疾病”作出明确规定，1990年12月31日司法部、最高人民检察院、公安部联合下发了《罪犯保外就医疾病伤残范围》，对罪犯保外就医疾病伤残作了具体规定，其中近30种疾病属于准予保外就医的疾病，而对于什么是“严重疾病”未作具体界定。这就使公安机关在开展取保候审工作过程中，难以准确把握“严重疾病”的尺度，加上办案人员对“严重疾病”的认识不一，缺乏相应的专业知识，很大程度上根据办案人员的主观判断或习惯做法，依赖医院的诊断证明作出决定。因此，操作起来盲目性、随意性较大，不严格执法的情况时有发生。
基于上述原因的存在，有的犯罪嫌疑人为逃避法律的制裁，想方设法在“疾病”上大做文章，伪造症状，骗取医院证明或找关系开具虚假疾病证明，以达到取保候审之目的。
为避免对患有“严重疾病”的犯罪嫌疑人决定取保候审时。出现执法上的随意性、盲目性，造成执法不统一、不严肃。笔者认为，要尽快完善立法体系，明确“严重疾病”的具体标准，并指定专门医院对“疾病”进行严格会诊，再由专门鉴定机构对疾病真伪进行鉴定，最后出具是否属于“严重疾病”的证明文件，供办案部门对犯罪嫌疑人采取取保候审参考使用。
2、对犯罪情节较轻的犯罪嫌疑人决定取保候审时，不能保证随传随到。
有的犯罪嫌疑人因犯罪情节较轻或者在共同犯罪案件中（尤其是3人以上共同犯罪案件），有立功自首情节、有悔罪表现的，公安机关决定对其取保候审，这是对罪犯认罪、悔罪和立功赎罪的一种鼓励与肯定，无可厚非。但是，当案件侦查终结移送到检察院审查起诉时，有的被取保候审的犯罪嫌疑人却无法保证随传随到，造成案件退补滞留、延误诉讼期限；有的犯罪嫌疑人甚至去向不明（或外出打工，或故意逃跑逃避刑罚追究），导致无法结案，公安机关只好将在案的犯罪嫌疑人移送审查起诉，而被取保候审又无法到案的犯罪嫌疑人则作“另案处理”，当检察机关建议或敦促公安机关将其逮捕归案，显然造成了不必要的人力物力的浪费，增加了诉讼成本，也造成了执法不严肃、不公正，起诉案件的法律效果和社会效果不理想，如有的在案的共同犯罪人，在法庭受审时，看到被取保候审的同案犯未到庭，便翻供推脱罪责，影响了证据的证明力，也影响了案件质量。
再比如前面谈到的犯罪嫌疑人因“严重疾病”被取保候审的，执行机关缺乏相应的配套跟踪监督机制，换句话说，公安机关没有具体落实到哪个部门、哪个派出所、哪个人具体负责对取保候审犯罪嫌疑人进行监督执行。犯罪嫌疑人往往处于一种无人监督的失控状态，有的嫌犯其“严重疾病”经过一段时期的治疗和休养已经恢复正常，但执行机关未能及时发现并收监，在社会上产生一种“有严重疾病便可无期限的取保候审”的错误认识，造成对法律的曲解。而有的犯罪嫌疑人外出打工离开所居住的市、县，居然不请示和报告决定取保候审的机关，保证人发现这种情况也不立即报告，使取保候审名存实亡。
为避免这种执法上的尴尬，笔者认为，应在立法上进一步完善和明细取保候审决定机关的职权职责范围，做到“决定之后有监督，监督之时严执行”这种三位一体的有效制约机制，同时也要在立法上加强对保证人的制约机制，这样，才能使取保候审工作真正落到实处，确实维护司法公正，维护法律尊严，有效促进我国刑事诉讼的法制化、规范化、科学化、民主化进程。
作者单位:上高县人民检察院
湘西自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州乡村旅游管理规定》的通知
湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府办公室
湘西自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州乡村旅游管理规定》的通知
各县市人民政府、湘西经开区管委会，州政府各局委、各直属机构：
《湘西自治州乡村旅游管理规定》已经州人民政府第50次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二O一二年二月二十六日
湘西自治州乡村旅游管理规定
第一章 总 则
第一条 为加强乡村旅游管理，规范乡村旅游服务，提高乡村旅游服务质量，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进湘西自治州旅游业健康有序发展，根据相关法律法规，结合我州实际，特制定本规定。
第二条 乡村旅游是以乡村地域及与农事和农家相关的风土、风物、风俗、风景组合而成的乡村特色旅游资源为吸引物，吸引旅游者前往休闲、游憩、观光、体验及餐饮、住宿的旅游活动。乡村旅游景点是指能够提供开展乡村旅游活动的空间地域，具备相应旅游服务功能、组织机构和旅游服务设施的旅游点。
第三条 对乡村旅游实行“统一领导、统一规划、分级管理”的制度。州旅游行政主管部门负责全州乡村旅游的总体规划和行业管理。县市旅游行政主管部门负责本行政区域内乡村旅游的详细规划和日常行业管理。其它职能部门依据各自职责做好管理工作。州、县市分别设立乡村旅游服务质量等级评定委员会，负责对乡村旅游服务质量等级进行分级评定和复核。
第四条 在本州行政区域内从事乡村旅游开发、乡村旅游经营、乡村旅游管理和乡村旅游活动的公民、法人和其他组织，均应遵守本规定。
第二章 乡村旅游资源保护与开发
第五条 开发乡村旅游，应当依照科学规划、统一管理、严格保护、合理利用、尊重当地群众意愿、可持续发展的原则进行。
第六条 开发建设乡村旅游项目，应当符合湘西自治州旅游业总体发展规划和所在县市旅游业发展详细规划要求，坚持社会效益和经济效益相统一的原则，有利于生态环境保护和旅游资源保护，避免盲目、重复建设和无序竞争。
第七条 开发乡村旅游，应当突出民族特色，其建筑规模和风格应与周围环境相协调；应深度挖掘民族文化内涵，营造浓郁的民族氛围，提升乡村旅游的核心竞争力。在历史文化名城、名镇、名村内开发建设乡村旅游项目应符合《历史文化名城名镇名村保护条例》。
第三章 乡村旅游经营基本条件
第八条 资源条件
(一)具有浓郁的乡土风情和田园风光，生态环境保持良好；
(二)民居建筑体现民族特色、传统风貌，对不协调建筑进行改造整治；
(三)有地方乡土特色和体现民俗民风的文艺表演等旅游项目；
(四)有以农、林、牧、渔等为基础的农业产业，能提供以无公害农产品为原料的具有农家特色的菜肴；
(五)乡村旅游点服务员应统一着民族生活服装，使用民族语言；
(六)有体现民族建筑特色的门票站和游客服务中心，有专用停车场和旅游星级厕所。
第九条 从业资格
应按相关法律法规规定办理下列手续和证照：
(一)旅游行政主管部门批复；
(二)工商营业执照；
(三)税务登记证；
(四)组织机构代码证；
(五)安全生产许可证；
(六)消防安全检查合格证；
(七)卫生许可证；
(八)排污申报许可证；
(九)物价行政主管部门批复；
(十)其他需要行政许可的证照。
第十条 环境条件
(一)选址应符合当地乡镇土地利用总体规划，应符合所在乡镇总体规划；
(二)区域内生态环境良好，区域周围500m范围内无污染源；
(三)区域内环境整洁，有垃圾回收处理设施，无摆摊设点、乱堆乱放现象；
(四)进行改水、改厕、改厨和绿化、美化、亮化等环境卫生建设。
第十一条 安全条件
(一)可进入性好，应有公路、水路到达，并能保证交通工具的通行安全，主要路口应有明显的指路标识；
(二)建筑物结构坚固，安全设施完好有效；
(三)供电系统保护装置和电气设备完好、安全；
(四)消防设施和器材完好有效，对易燃易爆物品的管理符合消防安全规定；
(五)远离地质灾害和其他危险区域，无安全隐患，在可能发生危险的地点设置警示标志；
(六)有突发事件应急处置预案和措施。
第十二条 服务设施
(一)有开展游乐活动的固定场所和娱乐设施，接待区域的地面应进行硬化处理；
(二)餐饮场所卫生符合国家有关规定，餐厅位置合理、采光通风良好，地面硬化防滑并易于清洗，其面积及桌、椅、餐具应满足接待能力要求。厨房配有防蚊、防蝇、防鼠设施，配有冷冻、冷藏、消毒等设备。
第四章 星级乡村旅游景点申报与审定
第十三条 鼓励有条件的乡村旅游经营单位申报星级乡村旅游景点。星级乡村旅游景点的报审按申请、初审、验收、审定、发证等程序进行。
第十四条 申请。乡村旅游经营单位向所在地乡镇人民政府提出星级乡村旅游景点申请，经批准后，再向当地旅游行政主管部门领取《湘西自治州星级乡村旅游景点申请审定报告书》(以下简称《报告书》)，根据《报告书》的要求进行自评，然后向所在县市旅游行政主管部门提出预审申请，申请时须提交《报告书》及自评情况，同时附有关文字、图片等资料。
第十五条 初审。星级乡村旅游景点的初审由县市旅游行政主管部门组织实施。县市旅游行政主管部门接到乡村旅游经营单位提出的预审申请后，应及时组织相关部门和专家组成评定委员会进行初审；初审应在乡村旅游经营单位自评的基础上，对《报告书》中所有项目进行检查；检查结束后，及时向初审对象反馈检查情况，提出整改意见，并督促其整改；初审合格后进行公示。公示后，乡村旅游经营单位向州旅游行政主管部门提出验收申请，申请时须提交《报告书》及初审情况，同时附有关文字、图片等资料。
第十六条 验收。星级乡村旅游景点的验收由州旅游行政主管部门组织实施。州旅游行政主管部门接到验收申请后，应组织相关部门和专家组成评定委员会开展验收工作。验收组应对《报告书》中的所有项目进行检查验收。验收工作结束后，验收组应及时将验收情况向县市旅游行政主管部门和验收对象反馈，并向州旅游产业领导小组提交验收报告。
第十七条 审定。星级乡村旅游景点的审定由州旅游产业领导小组组织实施。验收工作结束后，州旅游产业领导小组应根据验收组对申报星级乡村旅游景点的验收情况，及时组织相关部门和专家集中进行审查核定。
第十八条 发证。经过州旅游产业领导小组审定的乡村旅游景点，正式命名为“湘西自治州星级乡村旅游景点”，并颁发标牌和证书，每年集中命名一次，并进行公布。
第五章 管理和处罚
第十九条 对乡村旅游景点实行综合管理，由州旅游产业领导小组办公室牵头，组织公安、工商、安监、卫生、物价、民委、环保、国土资源、住建、规划、消防、税务、质监等部门，根据各自职责对乡村旅游相关经营项目进行综合执法检查。
第二十条 乡村旅游经营单位应使用物价部门审核的门票和税务部门审核的发票。同时，公示服务项目、内容和收费标准及收费文号。
第二十一条 从事乡村旅游经营管理和服务的人员应参加相应的岗位培训，取得职业资格证，实行持证上岗。
第二十二条 对星级乡村旅游景点实行动态管理，每年复核一次，三年重新评定。
第二十三条 对评为三星级以上的乡村旅游景点，将其确定为重点保护特色村寨，州直相关部门优先安排项目资金，进行产业扶持，帮助其改善基础设施。
第二十四条 旅游者在乡村旅游景点消费期间，合法权益受到侵害时，可以向所在县市有关行政主管部门投诉，有关行政主管部门应对投诉内容进行调查。对符合受理条件的，能够当场处理的，应当场作出处理决定；不能当场处理的，应当自接到投诉之日起20个工作日作出处理决定，并书面告知投诉者。
第二十五条 星级乡村旅游景点有下列情形之一的，旅游行政主管部门可以责令其限期整顿；逾期不改的，予以通报批评，取消乡村旅游星级等级；构成违法违规的，各相关职能部门根据有关法律法规进行查处：
(一)盲目开发，违规经营，造成资源破坏的；
(二)将餐饮、运输、表演和门票捆绑销售，采取高额回扣等不正当竞争手段，扰乱乡村旅游市场秩序的；
(三)拉客宰客，打虚假广告，损害旅游者合法权益的；
(四)严重损害行业形象的。
第二十六条 本办法自公布之日起30日后施行。