透视证人拒证权的价值理念

吴丹红*
（中南财经政法大学研究生部 湖北武汉，430074）


摘要：证人出庭作证乃是现代诉讼制度的要求，但在特定条件下赋予证人拒绝作证特权则是这个原则的例外。本文试图通过评析中外刑事诉讼中关于证人拒证权的规定，探寻其内在的价值理念和立法精神，为我国应否建立拒证权制度作出了独立的理论思考。
关键词：刑事诉讼 证人拒证权 价值理念


证人出庭作证是现代审判制度的必然要求。各国的刑事诉讼法律普遍规定了证人如实作证的义务和违反义务的制裁措施。然而另一方面，大多数国家又赋予了特定身份的证人对作证义务的免责权，即证人在法定情形下享有拒绝作证的特权，包括近亲属关系拒证权、职业秘密拒证权、公务秘密拒证权等等。反观我国刑事诉讼中则根本没有证人拒证权的影子，诉讼法学界对其探讨也较少。有人曾认为证人拒证权是“封建法律亲亲相隐原则的继续，并不符合现代诉讼法的精神”，[1]而对国外关于公务秘密，神职人员的职业秘密等可以享有拒证权的规定，则更被认为是 “为了维护资产阶级的统治”。[2]笔者认为这种带有偏见的认识态度本身就存在问题。
近两年来，逐渐有学者提出在我国应当确定证人拒证权制度的建议，[3]这是令人欣喜的现象。但是，由于没有深入探讨该制度背后深厚的社会根源和价值基础，没有从法理层面揭示该制度所蕴涵的法理理念和追求的价值目标，这些建议未免因理性思考不足而缺乏论证说服力。其实，任何一项制度的建构均非空穴来风，只有很好地把握其折射的价值理念以及在我国的现实合理性，方能真正奏“他山之石，可以攻玉”之效。
一
证人拒证权的源头可以追溯到古代历史上亲属相“容隐”的传统。在西方，古希腊的宗教和伦理就反对子告父罪，而古罗马法中关于亲属相容隐的规定则更多，甚至亲属之间相互告发都要丧失继承权。但严格来说，这种规定还不是拒证权，因为法律不是在赋予特定人拒绝作证的特权，而是在设定不能作证（或告发）的义务。及至发展到近现代，西方刑事诉讼法律中已普遍规定了亲属或同居人之间享有拒绝作证特权（privilege），成为各具特色的拒证权制度的重要组成部分，与证人的作证义务相携而行。我国古代的封建制法中，同样有“亲亲相容隐”的规定，而且从汉朝到清朝，容隐制的范围呈不断扩大的趋势，乃至民国时期的刑事诉讼法律中仍有这种规定。如1935年的《中华民国刑事诉讼法》中规定：“近亲属得拒绝证言，其自愿作证者不得令具结，司法官不得询问恐证言有害亲属而不愿证之人。”这种制度的源远流长与儒家思想中“父为子隐，子为父隐”的宗法传统是相关的，在一定程度上被认为是封建宗法制度的产物，所以在新中国成立以后就理所应当地消失了。然而，人为地抛弃一项制度并不等于切断了制度长期存在的社会基础。实践中大量存在的证人拒证现象中就有一部分是出于对亲情伦理的考虑，证人陷入了两难的境地：我是否应该出庭证明我的家人有罪？法律同样也陷入了两难的境地：是否对所有拒绝作证的人都要进行同样的制裁？还是让我们透过历史的迷雾，分析一下法律与人情的冲突。
社会的基本单元是家庭，家庭的和谐与安定维系着社会的秩序与稳定。夫妻关系，父（母）子（女）关系以及近亲属之间的关系是构成家庭的基本关系，一旦这些关系遭到人为的破坏，则不仅危及家庭的存亡，还会积聚成社会动荡的隐患。从人的生存角度出发，任何人都不能公然挑战其存在的人情环境和基本社会关系；而从伦理道德角度出发，人也不可能义无返顾地抛弃亲情关系，否则他可能会付出惨重的名誉代价。这种冲突构成了社会基础关系的矛盾状态，家庭和社会正是在这种张力中得以维持总体稳定。法律虽然可以介入这种关系，但显然不能无止境地扩展其疆域，一旦它违背了人们最基本的感情利益或社区价值观念，则必然会受到人们的抵制和规避，导致法律规定的流于形式。因此，法律不能忽视社会的人情基础，不能苛求任何有感情的人的所谓“觉悟”。试想，如果夫妻之间的秘密交流在他日会被迫成为庭上证言，婚姻关系还有何安全感？如果法律要求每一位父母都能“大义灭亲”，那么源于人类本能之爱是否会有朝一日丧失殆尽？
所谓“爱亲之谓仁”（《国语·晋语》），亲属之爱乃一切爱的起点，是人类感情联系的基础，在亲属之爱与其他利益相冲突时，法律能强迫有感情的人置亲情于不顾吗？反思中西方古代对亲属相容隐的如此相似的规定，难道我们还感觉不到其背后有着共同的社会理念在支撑？法律是要为维护婚姻家庭关系的稳定考虑还是为家庭纠纷的激化推波助澜？国外对证人基于亲属关系的拒证权的设置正是表明了法律在必要的时候也应该向社会的基本人情（亲情）作出一点让步。“屈法以伸伦理”，只是法律对情理的有限妥协，并不能想当然地就认为是与现代诉讼精神不符的，因为现代刑事诉讼中的亲属拒证权虽然源于古代亲亲相隐的传统，但法律早已赋予其合理的现实意义，笔者认为不应为我国刑事诉讼法所排斥。
二
随着社会的发展，人权保障观念的进一步加强。从“任何人无义务控告自己”的古老格言到美国宪法中“不得强迫任何人自证其罪”，再到现代西方刑事诉讼中普遍的拒绝作不利于己证言的特权。证人拒绝自证其罪权（The privilege Against Self-Incrimination）逐渐得到了世界上大多数国家的认可和接受。
在中西方诉讼发展史上，口供都曾经被作为“证据之王”而受到侦查机关的青睐，特别是被告人的口供，更是获得定罪根据的绝好途径。但是人类司法文明发展到今天，刑讯逼供已经被世界各国法律所明文禁止，任何人不受自证其罪原则的确定与否，不仅体现了一国在控制犯罪与保障人权方面价值冲突的选择态度，也反映了一国刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人和证人的人权状况和刑事诉讼的文明程度。为什么这么说呢？尽管从打击犯罪的角度来说，赋予证人拒绝自证其罪权，可能会丧失一部分证明被告人有罪的重要证言，给侦查工作带来更大的难度，甚至导致有的犯罪人逃避惩罚；但从保障人权角度来说，则主要在于从制度上防止侦查机关在刑事诉讼中的刑讯逼供行为，避免无罪的人受到定罪和判刑，所以它有助于保障被告人的人格尊严不受到非法侵害，体现了诉讼的文明与进步。
正是基于这种认识，现代大多数国家都规定了证人享有拒绝自证其罪的特权，甚至把它上升到了宪法的高度。然而在我国，犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，则“应当如实回答”，这种义务使得它在诉讼过程中处于极其被动的地位，等于只能为控方追诉提供证据，这对辩方来说是非常不利的。实际上，为了从被告人和证人那里获得口供和证言，侦查人员是不惜采用任何手段，因此可以说否定拒绝自证其罪权乃是我国刑讯逼供屡禁不止的一个重要根源。刑事诉讼发展的历史，实际上就是人权保障不断发展的历史。法律从忽视个人的地位到重视人的权利和价值，是人类对控制犯罪和保障人权冲突作出的理性选择。我国目前正处于社会转型时期，社会主流的价值观念已由过去的注重惩罚犯罪，转向惩罚犯罪与保障人权并重，特别是在中国这样一个“犯罪控制观”曾经畸重的国度，确立证人拒绝自证其罪权显然具有更深刻的社会意义和导向性的价值作用。
三
证人拒证权在西方诉讼中还有一个最重要的方面就是关于职业秘密的拒证权。例如在律师与委托人之间，医生与病人之间、神职人员与信徒之间的秘密交谈和通信，如果涉及诉讼要求作证，律师、医生、神职人员等特定职业的人员可以拒绝提供证言。
按照我们的简单理解，如果律师知道其委托人涉案的秘密情况，通过律师的证言获取该案证据可以说是一条捷径，那法律为何要舍近求远呢？美国证据法专家华尔兹教授作了一个经典性的解释，他认为这种特免权存在的一个基本理由是：“社会期望通过保守秘密来促进某种关系。社会极度重视某些关系，宁愿为捍卫保守秘密的性质，甚至不惜失去与案件结局关系重大的情报。”[4]在这里，可以明显地看到法律与职业道德的冲突，证人因职业秘密而享有免证权说明了西方法律以牺牲探求真实为代价而对职业道德和特定社会关系所作的让步。毕竟“还存在着比准确的司法更为重要的东西”，他们认为，为了保护这些特定的交谈关系，“这个代价并不是特别大”。[5]强迫律师、医生和神职人员应当就自己通过职业渠道所知的当事人的秘密在公开法庭上作证，那自然会出现更多的有罪判决，但当事人委诸他们的良好信任感不就顷刻间粉碎了吗？以后又会有谁会完全放心地向他们陈述自己的案情（病情）和个人秘密呢？那么这些职业的前景自然就岌岌可危了。而从当事人的角度说，职业秘密乃是牵涉其个人隐私的重大事项，如果检察官可以不顾当事人的强烈反对而随意把律师、医生或牧师置于证人席上并且要求他向法庭透露当事人的秘密，那么任何人的隐私都有可能面临最严重的威胁，当事人生活也会充满不安全感。他与上述从业人员的交流就不可能再如此坦诚，而更多的是“保留、隐瞒、忧虑、猜疑与害怕”[6]。所以，为了保护一些十分重要又具有机密性质的职业关系，保护当事人的隐私不被随意泄露，各国都普遍规定了关于职业秘密的拒证权，只是在具体范围上略有不同而已。
世界刑法学会第十五届大会《关于刑事诉讼法中人权问题的决议》第14条规定：“一切证据调查必须尊重职业秘密特权”。[7]而联合国大会1990年批准的《关于律师作用的基本原则》第22条也规定了“各国政府应确认和尊重律师及其委托人之间在专业关系内所有联系和磋商均属保密性的”。但是，我国的刑事诉讼法律对此却没有相应的规定，特别是律师不享有证言特免权。在实践中有的律师如果基于职业道德和执业利益不愿透露当事人的秘密，则很可能被检察机关认为涉嫌刑法第306条（辩护人、诉讼代理人毁灭、伪造证据或帮助当事人毁灭、伪造证据罪）而成为当前不完善的证人制度的牺牲品。
四
与职业秘密这种私人信托关系相对的还有一种公务秘密关系。基于公务秘密而设的拒证权也日益被世界上许多国家纳入证人拒证权制度的体系之中。如果公职人员所知晓的案件情况或掌管的资料属于公务秘密，泄露这一秘密会招致公共利益的损害，则该公职人员享有免于作证的权利。
在现代复杂的国际关系中，一国的公务秘密不仅事关一个执政政府的安危，还可能引起社会秩序乃至国际局势的动荡变化，所以各国对涉及国家利益、公共利益的秘密都是持非常慎重态度的。这反映在刑事诉讼中就是赋予特定的公职人员关于公务秘密的拒证权，而且这种拒证权一般来说是不能放弃的（除非政府有特别授权）。这里存在着一种利益冲突，即某一特定案件所涉的当事人的利益和公共利益、追求个案真实的利益与国家安全的大局利益。显然，前者对后者来说是微不足道的，于是牺牲前者较小的利益而保护后者较大的利益就在情理之中了。但是，如果要求公职人员提供的证据是与旨在推翻现政权等犯罪有关的事实、情报或文件，则是该拒证权的例外情况，因为此时利益的衡量呈现了相反的趋势，惩罚这种危害国家利益的犯罪可能更有利于维护国家与社会的安全。所以从根本上说，关于公务秘密拒证权的设置乃是基于对国家利益和公共利益的考量。
需要探讨的是，虽然对我国刑事诉讼法中没有规定关于公务秘密的拒证权不存争议，但有的学者以其他法律（《中华人民共和国外交特权与豁免条例》第24条、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》第15条）中有近似的规定，而认为我国已经承认了该项拒证权，[8]笔者不敢苟同。上述行政法中的规定的外交人员的证言豁免权是适用于外国公民的，应当属于外交特权与领事权的组成部分，把它归入我国的证人拒证权未免太过牵强。另外，从我国刑事诉讼法中的规定（第45条第2款、第152条第1款）来看，我国法律虽然为防止泄露国家秘密采取了一定的措施（如“不公开审理”），但并非通过证人拒证权的形式，其规定仍是不完备的。
五
通过上面的分析，我们可以得出一个基本的结论：无论是基于亲属关系的拒证权、反对自我归罪的拒证权，还是基于职业秘密的拒证权、公务秘密的拒证权，都是基于特定的价值目标，乃是利益权衡的结果。从总体上说，证人拒证权的设置乃是基于以下三方面因素的考虑：
第一，证人拒证权是基于保护特定社会关系的宏观考虑。法律要求证人履行作证义务主要是为保证刑事诉法的顺利进行，完成惩罚犯罪的目的；而法律同时又对这种义务作了例外规定，乃是在权衡社会价值的基础上，考虑到婚姻家庭的稳定、律师制度的贯彻、宗教对社会的影响、个人隐私权的保护以及国家利益的维护等。这些利益和社会关系可以说是社会正常运转的重要组成部分，不仅事关特定家庭、特定行业的稳定，而且与整个社会关系的巩固息息相关。以经济学的角度来说，拒证权的规定体现了“法律是有代价的实践”的理念，即要求我们进行一项法律实践，追求一个法律目标时，要进行适当的代价或成本的耗费的分析。[9]是失去某些重要的社会关系而强令证人公开这些信息以求得案件的迅速处理，还是不公开这些信息以维护既存的、稳定的社会关系？法律对价值的选择过程说到底就是人类理性对利益的权衡过程，牺牲较小的、个别的利益乃是为了保全更重大的、基本的利益。
第二，证人拒证权是基于平衡证人作证义务与作证权利的立法考虑。证人承担义务和享有权利的统一是法理中关于权利义务关系的具体体现，法律显然不能只规定前者而忽视后者。我国既存的诉讼价值取向往往过分强调证人作证的义务而回避对证人权利的规定。目前普遍的现象是证人出庭难，所以人们更多地把目光投向如何保证证人出庭上，甚至不惜用强制措施。然而在拒绝出庭作证的人当中，有相当大的一部分并不能怪法院对作证义务执行不力，而确实是由于证人有难言之隐，如本文所说种种理由，对他们法律来说的规定未免太过苛刻。现行的证人制度根本不可能弥补证人被迫作证遭受的感情上、经济上和名誉上的损害，法律根本就无视他们拒绝作证的正当理由。我们是否该冷静地审视证人作证义务与作证权利的失衡状态？面对这种日益被动的局面，赋予证人拒证权可以说是对证人权利保障的最重大的措施之一。
第三，证人拒证权还是基于对证人困境和证言真实的现实考虑。特定关系中的证人面对作证义务和对他人情感(或职业道德)的两难困境，很难会有什么两全之策，结果往往是：要么宁可违背作证义务拒不出庭，要么极不情愿地出庭，但不陈述实情。这结果都是会导致于己不利的惩罚，实际上对证人制度是非常有害的局面。因此，法律对证人“基于某种关系，致其证言义务与良心抵触，难期正确，乃免除其证言义务”[10]乃是最现实的考虑。法律如果强迫这种证人提供证言，那么基于上述困境，即使证人提供了证言，其真实性也是极不可靠的，甚至有可能误导侦查机关。与其如此，还不如赋予这些证人拒证权，解除他们在法律与良心上冲突的矛盾，未尝不是从另一角度对刑事诉讼证据中追求真实的一种促进。

文章来源：《律师世界》2001年第9期

福建省三明市人民政府办公厅


明政办〔2005〕91号

三明市人民政府办公室关于印发闽江流域三明辖区水环境综合整治工作方案的通知



各县（市、区）人民政府，市直有关单位：
《闽江流域三明辖区水环境综合整治的工作方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施，以确保闽江流域三明辖区水环境保护目标的如期实现。


二○○五年七月三十日

闽江流域三明辖区水环境综合整治的工作方案

为进一步加强闽江流域水环境保护，改善流域水质，促进流域经济可持续发展，根据《福建省人民政府办公厅关于加强闽江流域水环境综合整治工作的意见》（闽政办[2005]93号），结合闽江流域三明辖区实际情况，特制定闽江流域三明辖区水环境综合整治工作方案如下：
一、基本情况
闽江是福建的母亲河。沙溪、金溪、尤溪系闽江三大支流，是三明辖区三大水系。沙溪为三明市第一大溪，流域分布着宁化、清流、明溪、永安、三元、梅列、沙县等7个县（市、区），流域人口145.43万人，占全市人口的53.4%，流域面积11790.0平方公里，占全市土地面积的51.2%。沙溪三明段平均年径流量94.0亿立方米，平均流量308立方米/秒。金溪发源于宁化安远乡，另一支流源于明溪，干流经建宁、泰宁、将乐至南平顺昌注入富屯溪。尤溪是闽江中下游的一级支流，发源于大田县南部和永安清水乡，流经尤溪县，于尤溪口镇注入闽江。三大水系是三明市重要的水资源，为流域经济和社会的发展做出了重要贡献。
各地政府高度重视辖区水资源保护工作，认真贯彻落实市人大常委会《关于加强沙溪、东牙溪饮用水源保护的决议》，认真组织实施“一控双达标”、“辖区水环境综合整治”和“蓝天碧水”治理工程 ，加强污染治理和环境管理，金溪、尤溪水质较好，均达到或优于Ⅲ类水质标准，沙溪水质污染恶化的趋势得到控制，沙溪水环境质量有所改善。但从2001年以来，沙溪水污染出现反弹，各断面水质污染呈沿程逐渐加重趋势，特别是沙溪下游的三明市区至沙县河段污染严重。2004年沙溪10个监测断面水质达标率为68.3%，其中市区内的沙8（翁墩渡口）、沙9（斑竹溪渡口）2个断面达标率分别为66.7%和50.0%，沙县境内的沙10（沙县渡头）、沙11（沙县高砂）2个断面达标率为16.7%。各断面主要超标项目为粪大肠菌群、氨氮、溶解氧，表现为有机污染突出，沙溪水质正面临着富营养化问题，沙溪梅列、沙县段成为闽江流域的重污染河段。从污染因子分析表明，沙溪水质污染加重的原因主要有以下几个方面：一是沙溪流经永安、三元、梅列、沙县4个县（市、区）人口较集中、经济相对较发达，工农业生产和生活污水排放量大。二是部分重点工业企业污水处理设施超负荷运行，生产废水难以实现稳定达标排放，工业企业废水达标治理任务仍较艰巨。三是畜禽养殖业污染日趋突出，污染防治工作严重滞后。我市规模化畜禽养殖场主要分布在沙溪流域的永安、明溪、三元、梅列、沙县等地，畜禽存栏量约占全市的80%以上。由于未采取有效的污染防治措施，约80%的养殖废水未经处理直接或间接地排入沙溪，成为流域水质中粪大肠菌群、氨氮两项指标超标的主要原因。四是城市生活污水处理率低。沙溪流域目前建成并投入运行的仅有列东、列西和永安生活污水处理厂。由于截污管网建设问题，三明市区生活污水处理率低，且处理后的外排废水仍有氨氮、化学需氧量、总磷和总氮等4项指标超标，处理达标率仅31.7%；永安市也有部分生活污水未接入截污管网，市区生活污水处理达标率仅40%。五是沙溪流域梯级电站的陆续建成，造成河流流速减缓、水体纳污和自净能力下降，造成污染较加重。六是前两年干旱少雨，致使沙溪水量减少，造成水葫芦疯长蔓延，也是沙溪水质污染加重的一个重要原因。
二、指导思想
树立和落实科学发展观，针对闽江流域三明辖区水资源保护存在的问题和水污染加重的原因，把工作重点放在沙溪流域,以沙溪流域中污染较重的永安、三元、梅列、沙县为重点治理区域，明确目标，落实责任，加大投入，实施以畜禽养殖污染治理、生活污染治理、工业污染治理和生态环境保护和建设为重点的闽江流域三明辖区水环境综合整治工程，着力改善流域水质，保障人民群众生产生活用水安全，促进流域经济可持续发展。
三、整治目标
（一）总体目标：经过2-3年努力，到2007年闽江流域三明辖区水环境有比较明显改善，重点污染河段水质达标率明显提高；经过5年努力，使闽江流域三明辖区水环境质量基本达到功能分区的环境质量标准，集中式饮用水源地水质全面达标，环境污染和生态破坏的趋势得到有效控制。
（二）2005年主要目标：沙溪省控监测断面水质功能区达标率达75％以上，金溪、尤溪省控监测断面水质功能区达标率达100％，城市集中式饮用水源地水质基本达到功能要求。基本完成规模化养殖场污染治理；加快生活污染治理设施产业化进程，三明市区生活污水处理率达50％以上，永安市区生活污水处理率达45％以上；工业企业基本做到污染物稳定达标排放，清洁生产工作明显推进；开展梯级电站项目清查，水资源开发利用管理工作得到加强；综合治理水土流失和矿山生态环境，基本完成“青山挂白”治理任务。
四、整治任务
（一）编制流域水环境保护规划
市环保局要针对流域实际情况，根据生态市建设和“十一五” 闽江流域三明辖区水环境保护要求，编制完成《闽江流域三明辖区水环境保护规划》，确定闽江流域三明辖区水环境保护目标、主要任务和重点项目，用于指导闽江流域三明辖区整治工作。
（二）全面开展畜禽养殖业污染治理
1．编制完成养殖业发展和污染治理规划。在2005年12月底前完成《养殖业发展和污染治理规划》编制工作，并进行规划环境影响评价，引导养殖业走持续发展道路。
2．基本完成禁建区禁养区养殖业污染治理。新建、改建、扩建畜禽养殖场，必须严格执行环境影响评价和环保“三同时”制度。禁建区内禁止任何单位或者个人新建、改建、扩建规模化畜禽养殖场；禁建区内原有的规模化畜禽养殖场的污染，必须于2005年11月底前治理达标；禁养区内已建的规模化畜禽养殖场，必须在2005年11月底前搬迁或关闭；禁养区内规模以下畜禽养殖户（场），必须立即搬迁或关闭；位于禁建区外超标排放的养殖场，要限期治理。要加强对搬迁养殖场的跟踪管理，养殖场必须搬迁到养殖业规划区，并配套治理设施，防止出现二次污染。我市以沙县、梅列、三元和永安等为重点开展畜禽养殖污染治理。
3．实施生态立体种养。将循环经济理念引入养殖污染治理，按照减量化、再使用、再循环原则，结合实际，大力推广“猪－沼－果（电、菜、鱼、菌等）”等生态立体养殖模式，实现废物减量化、资源化、无害化。
4．加强农村散养户沼气化建设。按照村镇规划要求，组织家庭散养户的畜禽养殖舍（点）推广“一池三改”（沼气池、改圈、改厕、改厨），鼓励种养结合，实行相对集中饲养、污染集中处理。
5.扶持畜禽粪便资源化企业发展。要引导和鼓励畜禽粪便综合加工利用企业发展，对农村利用沼气等生物质能发电的企业和个人，给予自备柴油机发电同等电价补贴的待遇。
（三）切实提高生活污染治理水平
1．加快城市环保基础设施建设。要认真落实省政府有关污水、垃圾处理产业化的政策，加快推进城市环保基础设施建设。2005年要着手实施9项城市污水处理厂及配套管网建设，实施9项垃圾处理工程。
2．切实加强水环境功能区环境管理，保障饮用水源安全。严格执行饮用水源保护区管理规定，禁止在集中式生活饮用水源一级保护区内排放污水和从事可能污染水体的活动，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。各县（市、区）应重点整治集中式饮用水源地周边污染。2005年底前由所在地政府拆除现有污染水源的设施，针对当前饮用水源保护工作中存在的突出问题，加强市、县两级部门的联动，积极拓展环保部门与相关部门的联合执法，形成环境违法行为的联合查处机制，结合市人大视察和环保世纪行活动，开展对水源保护区监督检查工作。
3．加强污水、垃圾处理设施运行管理，确保污染物达标排放。市建设局要指导新建的污水处理厂采取除磷、脱氮工艺，落实消毒措施，已建的要完善工艺，实现稳定达标排放。市环保局要督促污水处理厂、垃圾处理场安装主要污染物在线监测设备。依据《排污费征收标准管理办法》，对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标准的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和国家规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费。三明市区和永安市区应进行污水管网的改造和建设，提高生活污水截流率，并加强三明市污水处理厂运行管理，确保污水达标排放。
4．切实加强医疗废水和医疗废物的监督管理。医疗废水经消毒处理后达标排放；建成生活污水处理厂的地方，医疗废水经处理达标后接入城市污水管网，进入生活污水处理厂处理。三明市医疗废物处理中心即将建成并投入使用，要完善医疗废物收集、运输、贮存和处置各个环节的全过程监督管理，确保医疗废物安全处置，防止流失和混入生活垃圾处理。
5．加快乡镇垃圾无害化处理设施建设。市建设局要牵头会同市发计委、环保局等部门在2005年底前完成《闽江流域三明辖区乡镇垃圾整治规划》的编制并组织实施，同时指导解决乡镇垃圾处理场无法正常运行的问题。要在2005年底前组织完成对沿河堆放的垃圾的清理，严禁随意倾倒、堆放。尤溪西滨镇、沙县夏茂镇等省重点中心镇要建成垃圾无害化处理设施，垃圾日产日清。
6．实施环境整治工程。2005年底前，创建2个以上省级环境优美乡镇，完成泰宁县大龙乡陈坑环境综合整治；积极创建绿色社区，组织实施梅列区碧溪河和明溪渔塘溪环境整治。
（四）巩固和扩大工业污染治理成果
1．加强重点工业污染源治理和搬迁。加强重点工业废水监督性监测，加大重点污染企业废水治理力度，对不达标的企业限期治理达标。设立专项基金重点扶持纳入整治计划的重点整治企业和项目，加快工业废水全面达标进程。按产业有序聚集、污染集中控制的原则，对群众反映强烈、污染严重的企业实施有计划的搬迁。加强工业区、工业集中区的全面环境监管，对不达标企业立即实施污染整治，对污染严重、限期治理仍达标无望的企业应由当地政府责令其停产或关闭。
2．推行清洁生产，发展循环经济。要严格执行国家产业政策，坚决淘汰落后生产能力、工艺和产品，大力促进产业结构调整，推行清洁生产，发展循环经济。对污染物超标或超总量排放的企业以及使用有毒、有害原料进行生产或在生产中排放有毒、有害物质的企业，依法实施清洁生产审核，定期公布其排污状况。2005年对福建雪津啤酒（三明）有限公司等5家企业开展实施清洁生产审核。
3．全面实施排污许可证制度。2005年底前，要完成流域内排污单位排污许可证（或临时排污许可证）发放工作。要加强监督检查，严格执行排污许可证制度，控制污染物排放总量。对未领取许可证的，要责令限期办理，逾期不补办的，依法予以处罚。
4．加强重点污染源监管。市环保局要督促列入省、市重点污染企业名单（2005年修订）的企业， 分期分批安装主要污染物在线监测仪器，与省、市自动监测监控分中心联网，充分发挥自动监测监控系统的作用。有条件的县（市）也要抓紧建设自动监测监控分中心，提高环境监督管理水平。
（五）加强生态环境保护和建设
1．严格水电开发项目市场准入。市水利局要牵头并督促各县（市、区）开展流域综合规划编制或编修工作，并加强规划实施的跟踪检查。规划应进行环境影响评价，水电项目开发必须符合流域规划，依法进行环境影响评价和水资源认证，禁止无规划地盲目开发。组织开展辖区水电开发项目清查，对不符合规划要求、未经审批的项目要依法严肃处理。各水电站要落实必要的最小下泄流量，满足下游生态用水的需要。
2．加强重要生态功能保护区建设。要根据生态功能区划要求，在饮用水源区、江河源头区、重要水源涵养区、重点水土保持区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、野生动植物集中分布区、重要湿地以及重要渔业水域等区域建立生态功能保护区。
3．切实加强水环境功能区管理。严格执行《福建省水（环境）功能区划》和当地《水环境功能区划》规定，开发利用活动必须符合功能区要求，保护区内禁止进行不利于功能保护的活动。市水利局要基本完成水（环境）功能区确界立碑工作。
4．落实水葫芦常年保洁责任制。各县（市、区）政府要在去年专项整治的基础上，按照“立足于防、标本兼治、重在治本”的要求，建立常年保洁队伍，配备专门打捞船只和专门人员，形成专人专管的长效管理机制，保持责任区水面洁净。
5．治理“青山挂白”和水土流失。2005年底前，基本完成“青山挂白”治理任务；实施宁化西部、清流县罗口溪流域和建宁县水土流失治理。
6、大力开展生态示范区和有机食品基地建设。新建3个市级生态示范区，2个以上省级有机食品基地。
四、保障措施
（一）落实资金，确保各项重点任务顺利实施
1．督促企业落实治理资金。按照“谁污染谁治理”原则，明确主要由污染单位业主筹措治理资金，实施治理项目。
2．设立流域整治专项资金。省财政已设立专项资金用于闽江流域专项治理，三明市财政也将设立流域专项资金，沿河各县（区）政府也应安排专项资金，专款用于流域整治，市直有关部门要调整支出结构，安排相应资金，支持流域水环境综合整治项目。市直有关部门安排资金的管理办法不变，安排的整治项目及金额需征求并报备市闽江流域水环境综合整治领导小组办公室，避免对同一整治项目重复安排资金。市直有关部门每年年底要将当年安排的整治项目实施情况和资金投入情况，报市闽江流域水环境综合整治领导小组办公室，汇总后上报市政府。
3．明确专项资金投入方向。市财政局、市环保局要扶持重点项目实施，加强资金使用监管，确保专款专用，提高资金效益。要保障环境监测和自动监控系统所需费用，并对实现资源综合利用的畜禽养殖污染治理、实施清洁生产、发展循环经济、城市污水垃圾处理以及环保宣传教育等项目予以重点扶持。
（二）明确责任，建立健全流域水环境保护长效机制
1．加强整治工作的组织领导。市政府成立闽江流域三明辖区水环境综合整治工作领导小组，由市长任组长，分管副市长任常务副组长，市政府分管副秘书长、市环保局、市畜牧水产局、市水利局主要领导任副组长，成员由12个县（市、区）长和市发计委、经贸委、环保局、农业局、畜牧水产局、水利局、建设局、国土资源局、林业局、科技局、财政局、监察局、卫生局、国投公司等单位领导组成。领导小组下设办公室，设在市环保局，主任由市环保局局长兼任。各县（市）区也要成立相应的领导小组，负责领导、协调、检查、督促辖区水环境综合整治工作。
2．明确整治工作职责分工。建立以块为主、条块结合的整治和保护闽江流域水环境工作责任制，流域各县（市、区）政府要对行政区域内水环境质量负责，负责行政区域内的流域综合整治任务的落实和治理项目的实施，保证出县（市、区）界的流域断面水质符合国家标准要求，并与县（市、区）长环保目标责任制结合起来。市直有关部门要按照《三明市人民政府关于落实环保工作统一监督管理部门分工负责及责任追究制度的意见》（明政文[2002]96号）要求，各负其责，全力配合，在技术、服务和协调监督方面提供有力的保障。市环保局履行闽江流域三明辖区水环境综合整治工作领导小组办公室职责，负责编制《闽江流域三明辖区水环境综合整治规划》和整治计划，开展项目检查，进行情况通报，加强环境监测；市畜牧水产局负责编制养殖业发展和污染治理规划，牵头组织开展畜禽养殖业污染治理，并负责对网箱养殖污染治理进行监督管理；市农业局负责控制和削减农药、化肥等农业面源污染，农村沼气工程建设；市发计委负责城市污水处理、垃圾无害化处理场和乡镇垃圾处理场项目的策划申报工作，积极争取上级资金支持；市建设局负责推进城市污水处理厂、垃圾无害化处理场、乡镇垃圾处理场建设，负责督促乡镇垃圾清理；市经贸委负责落实“退二进三”和实施清洁生产工程；市水利局负责组织开展防洪工程建设和水土流失治理工作，清理水葫芦、小水电；市国土资源局会同有关部门组织矿点整顿和“青山挂白”治理；市林业局负责组织实施生态林保护和建设工作；市卫生局负责对医疗废水和医疗废物污染治理的监督管理，协调和督促流域的无害化户厕改造；市科技局负责组织开展有关闽江流域三明辖区整治的科技攻关；市财政局负责落实整治经费并对专项资金使用情况进行监督检查。
3．建立健全整治工作进展情况通报、水质信息统一发布和定期分析制度。市直有关部门要在每年7月5日、1月5日前，分别报送半年、年度工作进展情况总结，由闽江流域三明辖区水环境综合整治领导小组办公室汇总通报。环保、水利、水文等涉水部门的监测数据，统一由环保部门整合后，定期在媒体上发布。环保部门要组织开展流域水质同步监测、污染物通量监测，定期公布流域水环境质量。要建立健全整治进展情况定期报告制度和环境质量定期分析制度。
4．加大环境执法监管力度，加强流域整治工作落实情况的检查工作。环保部门要依照统一法规、统一规划负责对环境保护实施统一监管，各相关部门要结合查处违法排污行为专项整治，认真履行本部门环境保护职责，分工协作，齐抓共管，加大执法力度，严肃查处环境违法行为。各地政府要支持环保执法工作，制定的相关政策要符合环保法律法规的要求，任何单位和个人不得阻挠、干扰环保正常执法活动。要落实环保行政责任追究制，对违反环保法律法规政策造成重大决策失误，或干扰执法、执法不力造成严重后果的，市监察局要依法追究有关领导和直接责任人的行政责任。市闽江流域水环境综合整治领导小组将采取定期和不定期检查、督查相结合的方式对闽江流域水环境综合整治工作进行检查，并予以通报。
5．建立健全环境污染报告制度和环保社会监督制度，加强环境保护宣传教育。各地政府要建立信息沟通和污染事故报告制度，对流域内发生的污染事故，有关单位要按规定及时报告当地政府和上级环保部门，并立即启动应急预案，妥善处理处置。鼓励公众对环境违法行为进行举报监督，进一步完善环保社会监督员制度，对各种环境违法行为进行监督。各新闻媒体和有关部门要有计划地开展环境保护法律法规、科普知识宣传，努力提高广大市民的环境意识，同时大力开展环境警示教育，对破坏水环境、危害水环境的违法行为进行曝光。要利用各种宣传平台开展保护沙溪河的宣传活动，在沿河设置标语口号、保护沙溪河的标识性警示牌，做好日常性、直观性的宣传，增强人们对沙溪河的保护意识。
五、2005年整治工作时间安排
（一）制定方案阶段（2005年7月）
成立工作机构，制定《闽江流域三明辖区水环境综合整治实施方案》。各责任单位根据各自职责，开展调查摸底，在此基础上对《闽江流域三明辖区水环境综合整治实施方案》进行细化分解，把整治任务落实到具体项目。
（二）集中整治阶段（2005年8月－2005年9月）
召开闽江流域三明辖区水环境综合整治工作领导小组会议，部署整治工作任务，全面开展沙溪水环境综合整治工作。在此期间，各责任单位每个月对整治工作进展情况进行汇总，填报《闽江流域三明辖区水环境综合整治工作进展情况报表》（附件4），于每个月底报闽江流域三明辖区水环境综合整治工作领导小组办公室；整治办于2005年9月组织开展一次督查活动。
（三）督查和巩固提高阶段（2005年10月－11月）
闽江流域三明辖区水环境综合整治工作领导小组各成员单位联合组成督查组，对各责任单位、承办单位和沙溪流域各县（市、区）整治任务落实情况、整治项目完成情况进行检查；各单位对督查中发现的问题进行整改，建立沙溪水污染防治和水资源保护的长效工作机制，巩固和提高专项整治成果。
（四）总结阶段（2005年12月）
各责任单位对开展闽江流域三明辖区水环境综合整治工作情况及取得的成果进行总结，并报市整治工作领导小组办公室进行汇总。

附件一：2005年度闽江流域三明段水环境综合整治（省级重点、市级重点、预备）项目表（三张表）；
http://www.sm.gov.cn/wjfb/sfile/200591595335mzb91fj1.xls
附件二：闽江流域三明辖区水环境综合整治工作进展情况报表。
http://www.sm.gov.cn/wjfb/sfile/200591595335mzb91fj2.doc