国务院办公厅


国务院办公厅印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知

国办发〔2012〕33号



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
《关于县级公立医院综合改革试点的意见》已经国务院同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。



国务院办公厅
二○一二年六月七日



关于县级公立医院综合改革试点的意见

根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）和《国务院办公厅关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》（国办发〔2011〕10号），为积极稳妥推进县级公立医院（指县及县级市公立医院，以下简称县级医院）改革试点，现提出如下意见。
一、总体要求
按照保基本、强基层、建机制的要求，遵循上下联动、内增活力、外加推力的原则，围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的改革要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的县级医院运行机制。坚持以改革促发展，加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，统筹县域医疗卫生体系发展，力争使县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。
二、明确功能定位
县级医院是县域内的医疗卫生中心和农村三级医疗卫生服务网络的龙头，并与城市大医院分工协作。主要为县域居民提供基本医疗服务，包括运用适宜医疗技术和药物，开展常见病、多发病诊疗，危急重症病人救治，重大疑难疾病接治转诊；推广应用适宜医疗技术，为农村基层医疗卫生机构人员提供培训和技术指导；承担部分公共卫生服务，以及自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。
三、改革补偿机制
改革“以药补医”机制，鼓励探索医药分开的多种形式。取消药品加成政策，将试点县级医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。医院由此减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入等途径予以补偿。提高诊疗费、手术费、护理费收费标准，体现医疗技术服务合理成本和医务人员技术劳务价值。医疗技术服务收费按规定纳入医保支付政策范围，并同步推进医保支付方式改革。增加的政府投入由中央财政给予一定补助，地方财政要按实际情况调整支出结构，切实加大投入。
（一）发挥医疗保险补偿和控费作用。县级医院要提供与基本医疗保险保障范围相适应的适宜技术服务，控制基本医疗保障范围外的医药服务。医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿。缩小医保基金政策范围内报销比例与实际报销比例的差距。改革医保支付制度。充分发挥医保合理控制费用和医疗服务质量的作用。落实医保基金收支预算管理，建立医保对统筹区域内医疗费用增长的控制机制，制定医保基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入分级评价体系。推行总额预付、按病种、按人头、按服务单元等付费方式，加强总额控制。科学合理测算和确定付费标准，建立完善医保经办机构和医疗机构的谈判协商机制与风险分担机制，逐步由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。医保支付政策进一步向基层倾斜，鼓励使用中医药服务，引导群众合理就医，促进分级诊疗制度形成。
（二）调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格，政府出资购置的大型医用设备按不含设备折旧的合理成本制订检查治疗价格，已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的限期降低价格。严禁医院贷款或集资购买大型医用设备。合理提高中医和体现医务人员技术劳务价值的诊疗、护理、手术等项目价格，使医疗机构通过提供优质服务获得合理补偿。价格调整要与医保支付政策衔接。改革医疗服务以项目为主的定价方式，积极开展按病种收费试点，病种数量不少于50个。
（三）规范药品采购供应。坚持质量优先、价格合理的原则，建立药品（含高值医用耗材）量价挂钩、招采合一的集中招标采购机制。调动企业生产供应药品的积极性，大力发展现代医药物流，减少和规范流通环节，降低配送成本。各地可在探索省级集中采购的基础上，积极探索能够有效保障药品及耗材供应及时、质量可靠、价格合理的采购供应办法。坚决治理药品及耗材方面的商业贿赂。完善鼓励使用基本药物的政策措施，县级医院应当优先配备、使用基本药物，提高基本药物使用比例。
（四）落实和完善政府投入政策。全面落实对公立医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。县级政府对所办医院履行出资责任，禁止县级医院举债建设。
对位于地广人稀和边远地区的县级医院，可探索实行收支两条线，政府给予必要的保障，医院平均工资水平与当地事业单位平均工资水平相衔接。
四、改革人事分配制度
（一）创新编制和岗位管理。根据县级医院功能、工作量和现有编制使用情况等因素，科学合理确定人员编制。鼓励有条件的地方在制订和完善编制标准的基础上，探索实行县级医院编制备案制，建立动态调整机制。
县级医院按国家确定的通用岗位类别、等级和结构比例，在编制规模或备案编制内按照有关规定自主确定岗位。逐步变身份管理为岗位管理，医院对全部人员实行统一管理制度。
（二）深化用人机制改革。落实县级医院用人自主权，全面推行聘用制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制；新进人员实行公开招聘，择优聘用。结合实际妥善安置未聘人员。推进县级医院医务人员养老等社会保障服务社会化。完善县级医院卫生人才职称评定标准，突出临床技能考核。
（三）完善医院内部收入分配激励机制。提高医院人员经费支出占业务支出的比例，逐步提高医务人员待遇。加强人员绩效考核，健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员技术服务价值。收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、作出突出贡献等人员倾斜，适当拉开差距。严禁把医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。
五、建立现代医院管理制度
（一）建立和完善法人治理结构。推进政事分开、管办分开。合理界定政府和公立医院在资产、人事、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制，落实县级医院独立法人地位和自主经营管理权。县级卫生行政部门负责人不得兼任县级医院领导职务。明确县级医院举办主体，探索建立以理事会为主要形式的决策监督机构。县级医院的办医主体或理事会负责县级医院的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，院长选聘与薪酬制订，其他按规定负责的人事管理等方面的职责，并监督医院运行。院长负责医院日常运行管理。建立院长负责制，实行院长任期目标责任考核制度，完善院长收入分配激励和约束机制。
（二）优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。鼓励探索建立医疗和行政相互分工协作的运行管理机制。建立以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行医院财务会计制度，探索实行总会计师制，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计。
（三）完善绩效考核。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系。各地要制定具体绩效考核指标，建立严格的考核制度。由政府办医主体或理事会与院长签署绩效管理合同。把控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率，以及社会满意度等作为主要量化考核指标。考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、医院总体工资水平等挂钩。
六、提升基本医疗服务能力
（一）合理配置医疗资源。针对县域群众主要健康问题，根据人口数量和分布、地理交通等因素，制订县域卫生规划和医疗机构设置规划，合理确定县域内医院的数量、布局、功能、规模和标准。政府在每个县（市）重点办好1-2所县级医院（含中医医院）。按照“填平补齐”原则完成县级医院标准化建设，30万人口以上的县（市）至少有一所医院达到二级甲等水平。以县级医院为中心完善县域急救服务体系，建立县域院前急救体系。严格控制县级医院建设规模和大型设备配置。鼓励资源集约化，探索成立检查检验中心，推行检查检验结果医疗机构互认，以及后勤服务外包等。鼓励有条件的地区探索对医疗资源进行整合、重组和改制，优化资源配置。落实支持和引导社会资本办医政策。
（二）提高技术服务水平。编制县级医院重点专科发展规划，按规划支持县级医院专科建设。近期重点加强重症监护、血液透析、新生儿、病理、传染、急救、职业病防治和精神卫生，以及近三年县外转诊率排名前4位的病种所在临床专业科室的建设。开展好宫颈癌、乳腺癌、终末期肾病血液透析等重大疾病的救治和儿童白血病、先天性心脏病等复杂疑难疾病的筛查转诊工作。推广应用适宜医疗技术，适当放宽二、三类相对成熟技术的机构准入条件。各地卫生和医保管理部门要组织县级医院根据本地实际情况和按病种付费的要求，制订实施适应基本医疗需求、符合县级医院实际、采用适宜技术的临床路径，病种数量不少于50个，规范医疗行为。
（三）加强信息化建设。按照统一标准，建设以电子病历和医院管理为重点的县级医院信息系统，功能涵盖电子病历、临床路径、诊疗规范、绩效考核及综合业务管理等，与医疗保障、基层医疗卫生机构信息系统衔接，逐步实现互联互通。发展面向农村基层及边远地区的远程诊疗系统，逐步实现远程会诊、远程（病理）诊断和远程教育等。建设医疗健康信息网。
（四）提高县域中医药服务能力。针对地方主要疾病，积极利用当地中医药资源，充分发挥中医简便验廉的特点和优势，提高辨证论治水平，并加强对基层医疗卫生机构的支持和指导，促进中医药进基层、进农村，为群众防病治病。加强县级医院中医服务能力建设，落实对中医医院的投入倾斜政策。
（五）加强人才队伍建设。引导经过住院医师规范化培训的医生到县级医院就业，并为其在县级医院长期工作创造条件。逐步实现新进入县级医院的医务人员，必须具备相应执业资格。临床医师应当进行住院医师规范化培训。建立健全继续教育制度。积极培养或引进县域学科带头人。增强护理人员力量，医护比不低于1∶2。建立城市三级医院向县级医院轮换派驻医师和管理人员制度，加强对三级医院派驻情况的考核。可以从城市三级医院选聘一批有管理经验的业务骨干到对口支援的县级医院担任院长、副院长或科主任。鼓励和引导城市大医院在职或退休的骨干医师到县级医院执业。通过政府给予政策支持、职称晋升、荣誉授予等措施，吸引和鼓励优秀人才到县级医院长期执业。经批准可在县级医院设立特设岗位引进急需高层次人才，合理确定财政补助标准，由中央和省级财政支持，招聘优秀卫生技术人才到县级医院工作。
（六）开展便民惠民服务。建立以病人为中心的服务模式，实行预约挂号，优化服务流程，改善服务态度和质量，推广优质护理服务，实行基本医疗保障费用即时结算。完善患者投诉机制，加强医患沟通。
七、加强上下联动
积极探索以多种方式建立县级医院与基层医疗卫生机构、城市三级医院长期稳定的分工协作机制。县级医院要发挥县域医疗中心和农村三级医疗卫生服务网络龙头作用，加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，探索建立县级医院向乡镇卫生院轮换派驻院长和骨干医师制度，通过开展纵向技术合作、人才流动、管理支持等多种形式，提高农村医疗卫生服务体系整体效率，形成优质医疗资源流动的长效机制，使一般常见病、慢性病、康复等患者下沉到基层医疗卫生机构，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。支持县级医院对乡镇卫生院和村卫生室医务人员进行专项培训和定期轮训。县级医院要与城市三级医院开展危重病例远程会诊、重大疑难病例转诊等工作。
八、完善监管机制
加强卫生行政部门对医疗质量、安全、行为等的监管，开展县级医院医药费用增长情况监测与管理。及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查等行为。建立以安全质量为核心的专业化医院评审体系；依托省级或地（市）级医疗质量控制评价中心，建立健全县级医院医疗质量安全控制评价体系。
建立医保对医疗机构的激励与惩戒并重的约束机制。充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。采用基本医保药品目录药品使用率及自费药品控制率、药占比、次均费用、住院率、平均住院日等指标考核，加强实时监控，结果与基金支付等挂钩。完善定点医疗机构管理办法，实行分级管理，促进诚信服务。加强对县级医院履行功能定位和发展建设、投融资行为的监管，强化预算、收支、资产、成本等财务管理的监管。加强医疗服务收费和药品价格监督检查。各相关部门要加强协作联动，加大对违法违规行为的查处力度。加强行业自律和监督，建立诚信制度和医务人员考核档案。实施公正、透明的群众满意度评价办法，加强社会监督。推进县级医院信息公开，及时向社会公开县级医院年度财务报告以及质量安全、费用和效率等信息。
九、积极稳妥推进改革试点
（一）加强试点组织领导。在全国选择300个左右县（市）作为改革试点。省级政府负总责，县级政府抓落实。试点省（区、市）要制订改革试点实施意见，细化分工，落实责任。试点县（市）要结合本地实际制订实施方案，鼓励因地制宜探索创新具体措施，精心组织，周密部署，扎实推进。卫生、编制、发展改革（物价）、财政、人力资源社会保障、中医药等有关部门要按照职责分工密切配合，并加强对地方的工作督导。要加强对改革试点进展情况和效果的监测评估、考核，及时协调解决试点中遇到的问题。力争2013年上半年总结评估，形成基本路子，为2015年实现县级医院阶段性改革目标打好基础。
（二）加大支持保障力度。根据工作需要，在改革政策和措施的落实方面给予试点地区一定自主权。县级政府要落实投入政策，积极调整财政支出结构，支持县级医院综合改革。将所需政府投入纳入预算，并及时拨付到位。省级政府要切实负起责任，确保规定的政府投入落实到位。中央及省、地市级政府要加大对试点县（市）的投入力度，给予相应补助。
（三）做好宣传引导。深入细致地做好对医务人员的宣传动员，使广大医务人员成为改革主力军。宣传和解读改革的政策措施和目标，争取社会理解、配合和支持，营造良好环境。














环境犯罪构成若干问题研究

李英伟


中文摘要：环境犯罪是刑法理论和刑事立法、司法领域的新型犯罪，近年来随着环境问题日益突出，有关环境方面刑法保护问题也逐渐为人们所关注。本文试从环境犯罪构成中国家能否成为国际环境犯罪主体、主观方面是否应设立无过失责任以及因果关系认定原则三个方面进行初步探讨

关键词：国家在国际环境犯罪中的主体地位 无过失责任 因果关系认定原则

一 国家能否成为环境犯罪主体呢？
在国内法中，国家不可能成为任何犯罪的主体，在这一点上是明确的。一个主体不能成为自己行为的法官。法律为代表国家的统治阶级所制定，国家（通过公检法机关）负有对犯罪进行追诉、惩罚和保护社会利益的责任，国家行为即使构成了某些罪行，也享有豁免权而不受追究。如果对国家处以罚金，实质上是国家金钱在其口袋里的自我转移，毫无意义。
国家是国际法上主体，那么国家能否成为国际环境犯罪主体呢？传统的国家法理论否认其作为任何犯罪主体的地位，代表国家行事的个人所做的国家行为，个人也不负刑责。其理由是：国家代表一国至高无上的主权，承认国家可成为犯罪主体不利于维护国家的主权与司法独立，而按照国际法及判例，国家承担责任的方式主要有：赔偿、道歉、限制主权、终止不法行为等，实质上属于民事损害赔偿范畴，不属于刑事责任范畴，因此，国家可以承担国际上的不法或违约行为的民事责任，但不能承担刑事责任。在《国际法的刑事管辖权》一书中，也认为国家不是刑事犯罪主体，国家对侵略战争负责任，只是政治责任和赔偿损失责任而不是刑事责任。根据犯罪主体和刑罚主体相一致的原则，不承认国家犯罪主体的地位。
但是，我们不得不承认，近代以来，随着国际法的发展和跨国境犯罪的日益增多，国家在特定的条件下已成为某些国家罪行的主体。一战后，对战争罪犯的国际刑事制裁，证明了国家应负国际刑责，对它所发动的战争罪行负责，虽然，这一责任的具体承受者是有关个人。1 主要是在战争中起主要作用的国家领导人和战争指挥人员，使得传统国际法理论受到了事实有力挑战。美国著名国际刑法学家巴西奥尼在他的《国际刑法典草案》中指出国际犯罪主体是包括国家在内的，他把刑事责任分为个人刑事责任和国家刑事责任，同时指出国家承担国际刑责的行为主要有：1）代表国家或以国家名义行事的权威人士实施的任何犯罪，不管其行为按国内法是否合法，国家应对此负刑事责任。2）如果个人或团体以官方资格即这些人按该国国内法有权做出关于国家的政治性决议或拥有该国机关代表的地位或该国家的手段，由他们所实施的行为应归咎于国家。3）国家不履行国际刑事法律规范规定的义务，这种不作为构成犯罪。根据1979年国际法委员会《关于国家责任的条文草案》规定，一国所违背的国际义务对于保护国际社会的根本利益至关重要以致整个社会公认违背该项义务是一种罪行时，其因而产生的国际不当行为构成国际犯罪，其中的第19条第3款规定，能引起国家刑责的国际罪行可能产生于：1）严重违反国际和平与安全的国际义务，如侵略行为。2）严重侵犯民族自决权，如建立或以武力维持殖民统治。3）大规模侵犯人权，如种族灭绝隔离。4)大规模破坏环境。在这里第4点就提到了国际环境犯罪问题。从以上分析和引证中，我们可以得出结论，在环境犯罪中，国家成为其主体在理论上是有根据的，一定的案例表明也是可能的。
有关国家在国际环境案件中可成为主体的著名判例是1941年加拿大的“特雷尔冶炼厂案”。该案是加拿大英属哥伦比亚省一家冶炼厂排放含有二氧化硫的浓烟，给美国华盛顿州的居民财产造成损害。仲裁庭在裁决中称，没有一个国家在使用其领土或允许他人使用其领土时，有权以施放烟雾的方式对另一国家领土或其中的财产或人员造成损害。还认为，国家有义务尊重他国家领土，有义务对他国领土给以保护，使之不受由于自己领土内个人行为而造成损失。因此加拿大自治领地应对特雷尔冶炼厂负责。本案中确立了国家在国家环境犯罪中的主体地位。但是，国家应以何种形式承担违背国际义务的犯罪之刑事责任，目前国际社会尚未取得一致见解。巴西奥尼在其《国际刑法典草案》中提出两种国家刑责承担方式，包括征收相应的罚金和命令一个国家停止或终止违反国际刑法的活动或发布相同性质的禁令纠正先前的国际不法行为并防止其再次发生。但他的主张并未得到国际社会的普遍赞同。国家公认的刑事责任方式，尚在探索过程中。在理论上一般认为有罚金、限制主权、终止不法侵害等。由于国家作为一个主权整体的特殊性，所以其作为犯罪主体承担刑责的方式与民事责任方式有一定的竞合性。
关于国家在成立国际环境犯罪主体的问题上，笔者认为：这是现代社会发展的一种必然趋势，国家的责任方式不应仅限于民事责任，某些国际违法行为由于它的严重性、残酷性和对人类生存发展的蔑视而被列为文明国家所公认的犯罪行为一类，国家及其代表国家实施行为的人就应负刑事责任。同时，我们应该注意，国家作为主权实体，其在作为主体承担刑责时的特殊性、复杂性、可行性，而不能只看到它的可能性。刑法最高体现和价值追求在于它的阶级性，它总是以维护本国特定的统治阶级面目出现的，这也正是其生命力之所在。其中最重要的表现包括：本国内司法机关刑事管辖权的独立性，国家在国内犯罪的豁免性及国家在国际上行为不受他国或组织审判等。我们提倡追究国家刑事责任的根据在于它违背了国际法上的国际义务，但国际法上的强制力与国内法上的强制力是有本质区别的，我国著名的国际法专家王铁崖先生指出：国际法效力根据在于国家本身，即在于国家的意志，这种意志是国家之间的协议。条约之所以对国家有拘束力是因为它是国家之间的协议，国际习惯的拘束效力在于它既是各国重复的类似行为，而且是被各国所认为具有法律拘束力，即使作为国际法渊源的一般法律原则也是为文明各国所承认者。2 可见国家意志即它的承认或认可，是其拘束力的来源。通过签订或参加条约决议，让渡部分自己的刑事管辖权或约定将某些行为的审判交由他国或中立的第三方行使。具体到国际环境犯罪中来，有关规定本类罪行的决议多为草案，没有法律效力，即使是一些正式条约，在未经主权国家承认前，也不能施加于该国，况且它的强制力不能像一国国内法那样有国家暴力机构作为最终的保障手段。基于以上分析，笔者初步做出如下结论：在国际环境犯罪中，国家在理论上可成为其犯罪主体。虽然在司法实践上也有过一定的判例，但都是在特定条件以及其他相关条件具备的情况下实现的，在目前并不具有普遍的司法实践意义。但随着国际刑法的发展和完善以及相关保障体系的完善，这行将是大势所趋。
重性。

二 环境犯罪中是否适用无过错责任？
无过错责任又称严格责任，是随着近代民事法律理论与实践发展而确立的一项新的归责原则。其基本含义是，无论侵权行为人在主观上是出于故意、过失 还是无过失，只要其行为造成了危害结果，侵权行为人就应承担法律责任。它首先在民事案件责任认定中所采用，在对环境违法案件中规定无过错责任原则，以此来追究行为人责任，已经为许多国家所采用。如我国《民法通则》也确立了民事责任中的无过错责任原则。但是，无过错责任是否应在环境犯罪归责中所采用，则意见不一。世界上一些国家目前在环境犯罪行为中已采取了无过失责任。如英国1956年《空气清洁法》规定，造成烟囱冒浓烟的，应负刑事责任，而不论其是否有故意或过失的主观恶行；美国的《废料法》规定，只要行为人的行为导致任何废料倾入江河或港口，不论其主观上有无过错，均构成犯罪。严格责任在英美刑事法中出现后，其他国家纷纷效仿。日本修改后的《空气污染控制法》《水污染控制法》规定，只要排污物对公众生活或身体造成了损害，无需查明排污者的主观心理即可追究其刑责；法国在其《农业法》第434条有关水污染的犯罪规定中，就以实质犯罪或客观的实体侵害行为为事实基础，在法律上建立了客观归罪即无过失构成犯罪的立法例，对此，法国行政机关倾向于认为只要有客观上的污染事实，就应构成刑法上处罚对象，但法国立法界则认为犯罪行为构成虽不要求故意，但应有轻率、疏忽和违反法令的过失行为。因此，法国实务上一般趋向于至少有起码程度的过失，但如法律有特别规定，则仍依客观责任处罚之。3 泰国的《提高和保护环境质量法》中规定，如果污染物造成了人的死亡，身体、公私财产的损害，无论排污者出于何种动机和心态，都应承担责任。国外严格责任的著名判例有英国法院审理的“赖兰诉弗莱彻案”，（本案案情为制纸工厂由于废水过滤设备阻塞，以致废水溢入河流，排放超过管制标准，造成污染的犯罪行为。）在此案中，法院采取了严格责任，认为行为人的犯罪意识并非构成环境犯罪的条件，工厂不得主张以欠缺知情或非故意而逃避刑事责任。
在国内，有学者于20世纪90年代初提出了在环境刑法中适用无过失责任制度。4 1997年新刑法实施后，我国对犯罪包括环境犯罪的认定仍采取罪过原则，即以故意或过失为犯罪构成的主观要件，并未确立无过失责任制度。目前，我国理论界有两种截然相反的观点:：一种是主张在我国环境犯罪中引用无罪过原则，其根据有：首先，环境犯罪社会危害性巨大，与人民生存发展利益息息相关，现阶段环境犯罪活动日益猖獗，确立该原则有利于加大对环境犯罪行为的惩治力度，保护自然资源、环境和社会利益，符合环境刑事立法目的即惩治、预防污染破坏环境的危险行为发生，有利于更严厉的打击犯罪分子，遏制犯罪。由于在环境犯罪的许多行为对社会有着巨大危害性，而对行为人主观形态的认定却十分困难，易使行为人主张自己无过错而逃避法律制裁。其次，督促、提醒行为主体在开发利用资源环境过程中对自己行为给予更多注意，因为无过失责任只要求产生危害结果，而不考虑主观认识，这样对于主体行为要求更加严厉，以减少环境破坏行为。最后，能够提高司法经济效能，使司法机关对环境案件的认定和审理更加快捷，减轻其压力。同时另有学者主张将无过失形态限定于对内水的污染犯罪行为或一些特殊危险行业的污染行为。理由是内水与海洋，大气等其他环境因素相比，其自身净化能力较小，易被污染且与人类生活更为直接密切相关；而危险行业环境破坏行为的危害性较之其他行业更大，为及时防治和有效惩治，应对这些行为设定无过失责任。5
但是许多学者提出了相反意见，认为不应在环境犯罪中规定无过失责任，理由如下：其一，我国1997年新刑法的一个巨大成就，就是在总则部分以法条形式明文规定了罪刑法定原则，使之成为我国刑法三大基本原则之一，即法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，因此对任何行为是否构成犯罪，都要严格依据法律规定，而我国刑法典并未确认无过失责任，我国犯罪认定以主观故意和过失为必要条件，刑法第16条规定，行为在客观上虽然造成损害结果，但不是出于故意或过失，而是由于不能抗拒或不可预见原因引起，不是犯罪。无罪过则无犯罪，也无刑事责任，是我国刑法遵循的一个重要原则。6 故环境犯罪作为刑事犯罪一部分，确立本制度有悖于刑法基本原则。其二，无过失的主观形态。在环境犯罪中多存在于污染环境行为中，可以举如下的例子，如果一个地区每个企业都按合理标准正常排污，是不可能预见到该地区所有企业共同排污后果的，而且它是没有义务注意此共同排污而造成严重环境污染行为，就单个企业而言，它的排污指标、参数等都是经过有关部门测算和行政许可的行为，在这样的情况下，如适用无过失责任，单纯追究企业责任似乎过于严厉和有失公平。其三，即使将无过失责任制度限于危险行业或某些特定的污染行为，也值得商榷。这些企业对环境所造成危害后果的行为是以企业整体做出决策，企业整体的意志能力和行为能力又是由其内部代表企业的自然人构成，在企业整体意志和单位成员个人主观上都没有过错的情况下，仅根据结果判定刑事责任显然过于苛刻。对于环境的保护可以是多功能、多渠道的，在环境刑法出现空白的时候，可以试图寻求其他途径，而无需强加于无过失的责任制度。7
上述两种观点都有其合理的一面，但就目前我国刑法理论和实践情况以及我国国情看，笔者更倾向于第二种观点。当前我国在环境犯罪中还不适宜规定无过失责任，也可以说条件和基础都不具备。笔者认为：首先，罪刑法定原则是我国刑法走向进一步科学和进步的重要标志，也是刑法得以更好的实现其目的即惩罚犯罪，保护人民的生命力之所在，是刑法价值追求即社会公平和正义的要求。罪刑法定原则一个基本要求是禁止制定违宪或违背刑法基本原则的刑事法律，我国刑法在定罪中根据主客观相一致原则，反对客观归罪和结果责任。既然刑法把主观罪过作为犯罪构成的必要要件，那么我们就不应该在环境刑法领域违背这一基本原则，无过失责任制度可能有利于更好的惩治环境犯罪，有其积极作用一面，但如果以违背整个刑法的一个基本原则为代价，使刑法的基石发生动摇，那么其危害性则远大于有利性，这是舍本逐末的做法，得不偿失。其次，如在环境犯罪领域确立无过失责任，可能导致刑事司法职权的滥用，打击面过宽，不利于企业的生产经营和经济建设的发展，把原来以行政制裁和民事制裁为主的体系打乱。再次，一些国家在环境犯罪领域规定无过失责任，固然起到了一定好的作用，但我们不应忽视其消极影响，因对环境犯罪规定无过失责任而导致“超犯罪化”倾向已引起学者批评。正如美国学者马克*科恩指出：美国环境犯罪的超犯罪化不仅使刑法本身琐碎化，还会带来经济发展的抑制，因为刑罚的严厉性往往使企业将工作重心从革新与发展经济转移到采取更多的预防措施，以免受到犯罪指控。另外，我们也应注意到，在规定无过失刑事责任的国家，其立法、司法模式乃至国情与我国都有颇多不同，在规定无过失责任的同时，又有许多限制措施。如英国有“无过失辩护理由”和“第三者辩护理由”，英国在1968年《贸易种类法》种就规定了无过失辩护理由，即如果被告能够证明他触犯该法的犯罪由于认识错误、意外事件或它不能控制的其他原因，并且他曾做出了适当的努力来避免发生该项犯罪，就可以免责。“第三者辩护理由”是要求被告人不仅要证明自己没有过失，而且需要证明该违法事实是由于第三者行为或过失引起的。在美国，法院对无过失责任的限制则是“正当法律程序条款”，这些限制意义十分重大，它可以减少由于对有过错的人和无过错的人都同样处以刑罚而导致的不公正。但我国并未规定相应的权利保障和限制适用机制，因此，目前环境犯罪中不宜规定无过失责任。

三 环境犯罪中因果关系的认定原则
因果关系是犯罪客观方面的两个因素即主体行为和危害结果之间相互联系相互作用的方式。结果只有与行为之间存在这种特定的连接方式，才是构成犯罪的因素，而危害结果与行为之间因果关系的具体情况，不仅直接表明主体行为对危害结果发生的原因力大小，且在一定程度上决定主体对危害结果的发生所应负责任的程度，因此，在犯罪构成整体结构中，具有十分重要地位。8 我们知道，环境犯罪作为一类新型的犯罪，与普通犯罪有着很大不同，其中突出的一点在于因果关系认定上十分困难和复杂，运用一般技术手段、知识经验和传统刑法理论难以或不可能查明，如日本的水俣病，1955年前就发生了让人费解的奇怪病状，7年后有人怀疑是有机汞中毒所致，但直到1968年，政府才最终查明确是有机汞中毒的后果。可见在环境犯罪案件中，查明因果关系的复杂程度。而刑法中有关因果关系认定理论也是一个争议十分大的问题，有着许多不同观点，较为流行的有相当因果关系说，条件说，原因说等。对于一般刑事犯罪而言，包括相当因果关系在内的这些传统刑法中的因果关系理论基本上能胜任其职，发挥作用，但由于环境犯罪的特殊性，使传统意义上因果关系理论面临严峻挑战，从正面直接准确的认定行为是必然导致该结果发生的行为即按严格意义上的必然结论将使许多环境犯罪游离于刑事法网之外。具体体现在：其一，行为方式的差异，环境犯罪行为具有长期的积累性，不能从中截取一部分。其二，是前面提到的危害后果发生的多链性，经过多种环节外来因素的渗入，使后果呈现多效果性。其三，由因至果的认定需大量复杂严密的环节证据才能做到，实际往往很难做到，如认定某一污染行为与损害后果之间有无因果关系，按传统理论，就要证明有下列因果关系链条的存在：企业在生产过程中有特定的有毒物质产生—该有毒物质排入环境—通过空气、水、土壤使毒性扩散—到达被害人身体或财产—危害后果发生，除了要证明这种全方位的链条外，对链条的某一环节还要进行细节性证明，如证明污染物使人畜致病、致死的机理等，显然，这难于或甚至无法做到。9
鉴于传统刑法因果关系理论难以有效的解决环境犯罪，一些新型因果关系理论正逐步兴起和发展，许多在民事法律中的因果关系认定原则被引进到刑法中来。主要有：
1）疫学因果关系说。疫学是医学上研究大量流行疫病发生、分布与社会生活因果关系，探求防治对策和规律的科学，从医学领域看，通过疫学所应考虑的相关因素，如某种原因的有害物质同疾病的关系，利用统计学分析方法，在没有A物质就不会产生B种结果的高度盖然性情况下，即可断定A与B有因果关系。构成疫学上因果关系有四个条件：一是该因素在发病一定期间之前曾发生作用；二是该因素作用提高与发病率上升之间有关系；三是该因素减轻与发病率下降之间有关系；四是该因素足以发生该疫病结论可以被生物学合理说明。10 如果某种污染物与某种疾病有疫学上因果关系，就足以认定两者有刑法上因果关系。该原则已为1968年富士地方裁判所在审理“富山骨痛案”中运用。该案中因果关系的判定对刑事因果关系理论的创新有着不可低估的模范作用，案件争议中心问题是富山骨痛病原因是否与被告公司排放的镉存在因果关系，一审裁决中主要运用了疫学因果关系，证明骨痛病主要原因确系慢性镉中毒所致。具体依据有：①此污染物的排放地区有该病发生。②此污染物排放越多，发病人数亦越多。③此污染物少的地方，骨痛患者也少。④此结论与医学和实验的结果不矛盾。并在裁决中指出，从骨痛病理上说，在主要方面是可以证明的，虽然不能否认还存在需要今后进一步查明和研究的课题。该案居于日本四大公害案件首位，尽管是作为民事案件审理并裁决的，但从性质上看，应属于刑事案件。11 在随后1970年国会立法《公害罪法》中规定了类似因果关系的条款。该说不足之处是只适用环境侵害导致疾病范围，不适用所有环境犯罪。
2）间接反证说。该说是德国民事证据法上的一种理论学说。将它运用到环境犯罪案件中的规则是：只要弄清如果不是某种污染物排放作用于人体，也就不会有某种疾病或症状发生的事实，尽管这种因果关系只是部分关联事实，但其余大部分或主要事实被推定为存在，并由加害企业来反证其不存在，如果企业不能反证事实不存在，即可认定具有因果关系。日本新舄水俣病案件运用了这一学说。该案争议焦点，不是汞与水俣病之间的因果关系，而是汞的来源是否为被告排放所致。原告主张系工厂排放废液所致，被告则全面否认。新舄地方裁判所认为，没有必要完全从自然科学角度上去一一证明：①有机汞是以什么样方法和通过什么样的途径混到废液中去，②它是通过什么途径污染了鱼类等，而是根据情节证据推定被告昭和电器公司就是污染源，如果被告拿不出足以推翻这种推定的反证来，那么就可判定具有因果关系。本案适用因果关系间接反证说主要基于以下考虑①受害者所患疾病特征及其原因物质；②原因物质到达受害者身上的途径（污染途径）；③加害企业对原因物质的排放情况（产生、排放装置及生成和排放量）。关于第一点，已有科学的证明（这里的科学性指临床、病理、动物实验的研究后果）；关于第二点，根据积累的情节证据与有关科学的关系已做出无矛盾说明；关于第三点，被告不能反证其工厂不是污染源。因此，可在事实上推定被告即是污染源，因而本案具有法律上因果关系。该案不仅在民事制裁且在刑事制裁上也可断定工厂就是犯人。
3）推定原则。实质上是前两种学说的综合运用，包括事实推定和法律推定两种情况。环境犯罪案件因果关系的异常复杂性、难断性使刑事诉讼不能正常发挥有效惩治功能，加上举证责任的倒置，人们开始朝着一定条件下“有罪推定”方向进行新的尝试和探索。日本在《关于危害人身健康的公害犯罪制裁法》中明文规定了推定原则。该法第5条指出，如果由于工厂或企业的业务活动排放了有害于人体健康的物质，导致公众生命、健康受到严重损害，并且认为在发生严重危害的区域内正发生由于该种物质的排放所造成的对公众生命健康的严重危害，此时，便可推定此种危害纯系该排放者所排放的那种有害物质所致。日本1973年审理熊本水俣病运用了该原则，并追究了造成该病的氮气公司领导人的刑事责任，在刑事判决中称：本案是由于企业活动而引起的公害犯罪，必须追究企业领导人法律责任，认定两被告犯过失致死罪，并予以判刑。
我国法律对因果关系认定没有明文规定，对于普通刑事案件，运用传统因果关系理论就可以解决。但是在环境犯罪中应该尽快确立因果关系推定原则，借鉴上文提到的一些规则合理内核，这是十分必要的。理由有：首先，上文已提到，造成环境污染的原因复杂多样，同一危害结果可能是由多个排污者排放的有害物质所致，而大部分环境污染事故的发生，是由于污染行为和污染物的作用机制共同完成，即先有环境污染行为，然后是污染物同周围环境进行作用的过程，在此期间发生了各种化学物理反应和作用，这不仅给确定危害结果带来困难，在认定因果关系时，也容易发生偏差；其次，环境污染行为是持续作用的，潜伏期很长，这样一方面使因果关系表现出不紧密性和隐蔽性，另一方面历时久远，证据容易消失，使查明行为与结果之间的连接方式更加困难，且费时费力；最后，日本等国家适用推定原则的经验告诉我们，对环境犯罪适用该原则十分有效。它不仅使环境犯罪分子得到应有制裁，受害人得到及时救济，而且又不失科学，避免了无休止拖延诉讼时间，提高诉讼效益。但是我们认为，在环境犯罪乃至刑法上适用因果关系推定原则，必须要给予适当限制。因为该原则有其弊端的一面，推定在其本质上是在法律上无法直接明确查明因果联系时的一种排除其它可能性的推论，但由于物质世界因果关系无限性和极端复杂性，因此这种间接反面得出的结论有出现偏差的可能。且用推定来认定犯罪在一定程度上是对“无罪推定”的否定。笔者认为，这些限制包括：一是必须把握一定的范围，不是对所有的环境犯罪案件都要适用，在认定破坏自然资源一类的犯罪时，仍应按严格的因果关系来证明，而在有关污染环境类的犯罪中，才可适用。二是对这种推定的适用必须有足够其它证据加以证明，排除其它可能性，具体表现有：1）企业在生产中排放了污染物；2）客观上直接证据无法获得，污染行为与危害结果之间因果关系不可能查实或难于查实，如尚无排放标准或环境质量标准，科学上无定论等；3）调查统计方法应符合科学技术规范要求，结论应符合盖然性（没有某原因就没有某结果）和必然性（有某原因才有某结果）。


主要参考书目：
付立忠：《环境刑法学》，中国方正出版社2001年3月版。
何秉松主编：《刑法教科书》，中国法制出版社2002年6月版。
主要参考论文：
王秀梅：《环境犯罪刑事立法》，载 《河北法学》1996年第1期。
曹子丹、颜九红：《关于环境犯罪若干问题的探讨》，载《烟台大学学报》（哲学社会科学版）1998年第1期。
付立忠：《环境犯罪新论》，载《法律科学》1995年第2期。


作者：李英伟
联系方式：lyw321@eyou.com


1 黄惠康著：《国家法教程》， 武汉大学出版社1987年版 第62-63页。
2 王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年5月版 第9页。
3 柯泽东著：《环境刑法之理论与实践》，载台大《法学论丛》第18卷第2期。
4 杨春洗等：《中国环境犯罪的刑事治理》，载《法学家》1994年第6期第8页。
5 付立忠著：《环境刑法学》，中国方正出版社2001年3月版第229页。