审理城市拆迁行政案件亟待解决的八个问题

王彦


城市房屋拆迁案件是当前人民法院行政审判的一个热点，也是一个难点。城市房屋拆迁案件总的特点是：案件数量多，随着旧城改造力度的加大，拆迁行政案件增长势头甚猛，据统计，该类案件在有的省市占了行政案件总受案数的百分之四十之多。牵涉面大，房屋拆迁动辄影响几十户、上百户人家，甚至涉及一个居住片区的集体搬迁，常常引起社会广泛关注。矛盾突出，开发商以赢利为目的旧城开发与提高被拆迁户人的居住水平的政策导向存在矛盾，各方当事人常常在拆迁安置补偿标准、方式等核心问题引起激烈争议。法律适用难点较多，国务院于2001年11月颁布施行的《城市房屋拆迁管理条例》为成为目前解决该类纠纷最高层次的规范性依据，但该条例较为原则，难以统一全国各地所有的拆迁活动，尤其是拆迁补偿安置标准，更是由各个地方政府甚至县级政府所制定的规范性文件为依据，增加了人民法院适用法律的难度。因此，如何依法受理、审理和执行因行政机关介入拆迁而引发的行政争议，维护拆迁各方当事人合法权益，是当前人民法院行政审判工作的一项重要任务。笔者拟结合国务院新颁布的《城市房屋管理条例》的规定，就人民法院审理拆迁行政案件时亟待解决的八个问题进行探讨，以期对规范拆迁行政案件的审理提供一些帮助。
一、关于拆迁公告的可诉性问题。公民、法人或其他组织对拆迁公告可否提起诉讼，全国各地做法不一，有的地方规定不予受理，有的地方则规定应当受理。不予受理拆迁公告的主要理由有二点：一是拆迁公告对象不特定，没有给当事人直接设定权利义务，且不具有可执行性，属于抽象行政行为范畴。二是拆迁公告只是拆迁行政行为的一个步骤，单独告拆迁公告尚不成熟，当事人可以通过告颁发拆迁许可证、拆迁裁决来实现其目的。我们认为，对拆迁公告的可诉性问题，应当具体问题具体分析，关键看拆迁公告的内容是什么，而不仅着眼于公告的形式，如果拆迁公告仅为政府的某项区域性建设决定，从形式和内容都可归入抽象行政行为范畴，该拆迁公告就不可诉。但如果拆迁公告中包含对特定对象的拆迁补偿安置标准、搬迁方法和某些限制性强制措施，而公民、法人和其他组织就公告的这些内容提起诉讼，人民法院就应当受理。最高法院对此作出过判例，在涉及采矿权等形式上属于抽象行政行为的规范性文件的认定上，使用了"含有可诉的具体行政行为内容"的表述，判定当事人可就该部分内容向人民法院提起行政诉讼。对这个规定，我们不应仅仅限于一般法理层面的理解，更应从给予被拆迁人充分救济，对社会弱势群体的人文关怀多多着想，这也是我们审理好拆迁行政案件的一个基本立足点。因此，我们认为，当公民、法人和其它组织对人民政府发布的有关区域性建设不含具体行政行为内容的公告等规范性文件不服提起诉讼的，人民法院不作为行政案件受理。相应的，对人民政府发布的含有具体行政行为内容的公告等规范性文件，当事人不服提起诉讼的，人民法院应当予以受理。
二、关于区人民政府房屋拆迁主管部门诉讼主体资格问题。根据国务院于2001年11月1日颁布施行的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新条例)规定，市、县人民政府房屋拆迁管理部门负责颁发房屋拆迁许可证，并在当事人达不成拆迁协议的情况下，应当事人申请对拆迁安置补偿进行裁决。新条例的该规定，明显与旧的《城市房屋拆迁管理条例》存在不同，它排除了区人民政府拆迁主管部门颁发拆迁许可证和对拆迁纠纷进行裁决的权力。新条例的这个规定，对加强拆迁批准权的监管力度，杜绝基层房管部门滥批滥划，减少"半截子工程"的产生有着积极意义。但是，在实践中，要完全排除区人民政府房屋拆迁主管部门颁发拆迁许可证既不可能也无必要，当区人民政府房屋拆迁主管部门以自己名义对外颁发拆迁许可证，其诉讼地位如何确定？我们认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第21条规定，行政机关在没有法律、法规、规章授权的情况下，授权其内设机构、派出机构实施行政行为，应当视为委托，公民、法人和其他组织不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。因此，如果区拆迁主管部门颁发拆迁许可证而引发的诉讼，应视为接受市拆迁主管部门的委托，以市拆迁主管部门为被告。但是，有的地方以地方法规形式对市拆迁主管部门授权区拆迁主管部门颁发拆迁许可证作出规定，则应以区拆迁主管部门为被告。譬如重庆，由于下辖九个城区，地域辽阔，但凡拆迁皆由市拆迁主管部门发放拆迁许可证，并对拆迁纠纷进行裁决，人力物力皆成问题，故颁布地方法规规定，主城九区拆迁主管部门有权颁发开发面积在1万平方米以下的拆迁许可证，进而有权对这些纠纷进行裁决。我们认为，人民法院在审理该类案件时，既要坚持国务院新条例规定的原则，即颁发拆迁许可证以及据以作出裁决的主体为市、县政府及其拆迁管理部门，也应具备一定灵活性，在地方性法规有规定的情况下，应当对地方实际情况予以照应，否则难以推进有关案件的审理工作。
三、关于拆迁行政案件的管辖问题。该问题的分岐在于，拆迁行政案件管辖究竟适用地域管辖还是适用特殊管辖。按地域管辖，拆迁行政案件一律由被告所在地人民法院管辖，而按特殊管辖，因不动产提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖，故拆迁行政案件应由被拆迁房屋所在地人民法院管辖。实践中，我们发现相当一些法院在确定拆迁行政案件管辖时，一律适用行政诉讼法第十九条的特殊管辖规定，致使作为被告的拆迁主管部门不解，应诉不积极，常常延误审理期限。我们认为，关于拆迁行政案件的管辖，应当确定以地域管辖为主，以特殊管辖为辅的原则。其理由是，尽管拆迁行政案件不可避免要涉及到拆迁房屋，但并不意味着所有的拆迁行政案件都是"因不动产提起的诉讼"。拆迁行政案件主要是由拆迁许可、拆迁裁决以及与拆迁有关的处罚和强制措施等内容组成，而这些内容大都只牵涉拆迁的房屋，或者说拆迁房屋能否最终被拆迁，大多与拆迁许可行为、拆迁裁决行为的合法性有联系，但毕竟不同于直接针对拆迁房屋的行政行为。"因不动产提起的诉讼"，不能理解为凡涉及不动产的诉讼，应理解为针对不动产提起的诉讼。我们不应将涉及拆迁房屋的行政行为与针对拆迁房屋的行政行为相混同。拆迁裁决案件、拆迁许可案件以及与拆迁有关的处罚案件属于涉及不动产的诉讼，应由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖，因其占拆迁纠纷的比重最大，拆迁行政案件的管辖理应以地域管辖为主。而市、县(区)人民政府所作的涉及房屋强制拆迁决定的行政案件，属于直接针对拆迁房屋而引起的争议，应由拆迁房屋所在地基层人民法院管辖，该类案件较拆迁裁决案件、拆迁许可案件为少，故特殊管辖可作为确定拆迁行政案件管辖的一个辅助的、例外的规定。
四、拆迁裁决案件的审理范围问题。拆迁裁决案件的审理范围究竟有多宽？是不是涉及拆迁的方方面面，人民法院都要进行全面审查？譬如，在审理裁决案件时是否要对行政机关颁发拆迁许可证的合法性进行审查？进而，对规划部门颁发规划许可证、国土部门颁发建设用地许可证的行为进行合法性审查？按此逻辑，如果上述环节中任一环节出现问题，人民法院是否应当撤销拆迁裁决？我们认为，应当正确理解行政案件的全面审查原则。全面审查指对涉及被诉具体行政行为合法性的诸环节进行的审查，包括行政机关认定事实是否清楚，适用法律是否得当，是否违反法定程序，是否存在超越职权、滥用职权情形等，对这些环节的审查缺一不可，任一环节有问题，行政行为都可能被判违法。但是，由于事物的普遍联系，关系被诉具体行政行为合法性的因素并不仅限于此，构成被诉具体行政行为的某些前提或基础事实仍可能存在违法，但我们不能为这种普遍联系付出无止境的代价。因此，我们认为，在审查行政机关所作拆迁裁决是否合法时，只能就行政机关作出裁决时认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，是否遵守了法定程序以及是否具有裁决主体资格等方面进行审查，不能扩大审查行政机关颁发拆迁许可证是否合法。在裁决案件中，拆迁许可证是衡量被告作出裁决是否合法的证据之一，只要经过质证被证明该许可证是真实存在的，人民法院就应当采纳。如果当事人虽承认拆迁许可证的真实性，但对其合法性提起异议，人民法院就应告知其另行起诉，因为此时诉讼标的已经转移了或增加了新的诉讼标的。由于拆迁许可案件审理结果可能影响拆迁裁决案件的最终胜负，人民法院在审理许可案件时可中止裁决案件的审理。当然，当事人可以就房屋拆迁主管部门颁发拆迁许可证、作出拆迁裁决的行政行为同时提起诉讼，但人民法院应当分别立案，可以合并审理，也可以分别审理。
五、关于人民法院在审理拆迁行政案件中能否直接认定拆迁房屋的性质和面积问题。实践中，关于被拆迁房屋是住宅还是非住宅，以及房屋面积的最终确定，关系到被拆迁人的切身利益，也最容易产生矛盾。譬如，被拆迁人的房产证上虽载明是住宅，但实际上被拆迁人早已变更房屋用途，将住宅变为非住宅，并领取了营业执照，对这种情况法院如何认定？有人认为，法院应当实事求是地认定该房屋为非住宅，切实保护被拆迁人的利益。也有人认为，认定拆迁房屋性质的权力只属于行政机关，法院不能代替行政机关作出认定。我们认为，在拆迁活动中，无论是颁布公告，发放许可证，还是对拆迁房屋性质、拆迁面积的认定以及确定被拆迁人的补偿安置标准，都在行政机关职能范围内，是一种行政权力，人民法院不能擅自干预。尤其是在有关事实认定上，应当尊重行政机关的首次判断权，切莫以法院自己的认识取代行政机关的认定，尽管前者可能更为公正合理。对于拆迁中认定私房非住宅的问题，建设部93年有一个批复(建房函字[93]23号)，指出"对私有房屋使用性质虽已变更，但没有办理房屋使用变更登记的，应首先补办房屋使用性质变更登记手续，补交国家规定的有关税费后，拆迁人则根据房屋使用性质变更的情况与被拆迁人签订拆迁房屋补偿安置合同。"从该批复强调"有条件办理变更登记的地方"可适用该批复来看，实际上是为行政机关自由裁量提供了一个依据。因此，对房屋使用性质变更认可权在行政机关手里，人民法院不能强行要求行政机关适用批复对某拆迁房屋作出非住宅的认定，甚或在判决中迳行认定。但是，如果行政机关适用批复，允许被拆迁人补办房屋使用性质变更登记手续，能否在诉讼中予以采信，则是人民法院的职权。那么，行政机关补办手续的时间效力如何确定？我们认为，只要行政机关在房屋拆迁主管部门裁决前依法给被拆迁人补办了有关房屋使用性质变更登记手续，人民法院就应当在诉讼中予以采信。这样规定既充分尊重了行政机关的决定(是否补办的决定权在行政机关)，也为行政机关自由裁量行为作了一定的限制(必须在裁决前)。这个限制有利于法院在审理拆迁裁决案件前固定相关证据，从而及时作出裁判。需要指出的是，限制补办手续的时限除了裁决前外，还有人主张在一审立案前或者发布拆迁公告前，前者较宽，后者较严。我们认为，认可行政机关可以在一审立案前给被拆迁人补办手续，可能使被诉的拆迁裁决处于不稳定的状态，给法院审理带来困难，且给法院个别工作人员利用立案时间寻租创造条件。而如果认可行政机关在发布拆迁公告前可以补办相关手续属于理所当然，拆迁条例已经规定拆迁公告发布后即冻结有关手续的办理，再作规定没有实际意义。
此外，关于被拆迁房屋产权证上载明的面积与实际面积不一致时，也存在法院能否直接认定的问题。我们对此确立一个原则，即行政机关违反法律规定认定拆迁面积的，人民法院将不予采信，但行政机关认定拆迁面积有利于被拆迁人利益的例外。具体说来，首先明确被拆迁房屋产权证载明的建筑面积是确定拆迁安置补偿面积的法定证据，凡与产权证上载明的面积不一致的，必须以产权证上载明的面积为准，这也是行政法规的规定。如果行政机关违反此规定认定拆迁面积的，法院在审理中将不予采信。但是，如果房屋产权证载明的面积小于实际面积，而行政机关按实际面积认定拆迁面积时，对于这个例外，我们认为只要行政机关实事求是，其授益行为有利于增进被拆迁人利益，亦不损害公共利益的，人民法院在审理时宜予以采纳。
六、关于人民法院受理诉前执行问题。根据行政诉讼法第六十六条、《若干解释》第八十八条、第九十四条之规定，人民法院受理行政机关非诉执行申请的条件是被执行人的起诉期限届满且既不履行法定义务又不申请复议或提起诉讼。当事人申请先予执行必须是在诉讼中提出。显然，法院受理行政机关在被拆迁人起诉前的执行申请存在法律障碍。实践中，各地法院为了规避这个法律障碍，在被拆迁人未起诉时，动员拆迁人对拆迁裁决提起行政诉讼，人为制造满足先予执行的条件，进而对被拆迁人予以执行，然后再由拆迁人向人民法院申请撤诉。我们认为，人民法院受理行政机关诉前执行申请，本质上体现了如何处理公正与效率的问题。现行法律着眼公正较多，考虑效率相对较少，从而给行政机关的行政管理带来诸多困难，许多重大行政管理活动常常为当事人的起诉期限所阻滞，不利于增进公共利益，维护社会秩序。从实践经验看，有些被诉具体行政行为的执行具有很强的时效性，如违章建筑、假冒伪劣药品的控制等，如不及时执行，将会对国家利益、公共利益或他人合法权益产生重大影响，容不得拖延耽搁。因此，我们认为，最高法院应当适时作出司法解释，在坚持法律的有关规定时，有条件允许行政机关在被执行人起诉期限届满前向人民法院提出执行申请，人民法院认为必须强制执行的，予以强制执行。这个条件限定在行政行为涉及移民、抢险救灾等需要拆迁房屋的特殊情形。而且，人民法院在受理行政机关诉前执行申请后，不影响被执行人就据以执行的具体行政行为提起诉讼。这样，既照顾到行政机关的效率需求，也不堵塞被执行人的救济渠道。当然，这种做法会给诉讼案件的审理带来困难，尤其是如何掌握诉前执行的审查标准，掌握过宽，可能造成与随后可能发生的诉讼案件不一致的结果，掌握过严，体现不了执行的效率。这些问题还有待深入研究。
七、关于城市规划区内集体土地上的房屋拆迁能否适用《城市房屋拆迁管理条例》的问题。我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农村集体土地地上建筑物的拆迁，属于征地拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。在土地管理和房屋管理二大职能没合并前，国土部门和房管部门分别是征地拆迁和城市房屋拆迁的主管机关。由此可见，征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其运作遵循各自不同的程序和规则。由于农村与城市经济发展水平的巨大落差，征地拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置方面存在高低不等的标准，在某些拆迁案件中，两种补偿安置标准的选择适用，往往成为当事各方争议的一个焦点。目前全国各地旧城改造高潮已过，城市建设开始向城郊发展，俞来俞多地涉及到集体土地的征用以及地上房屋的拆迁。征地拆迁补偿安置标准与城市拆迁补偿安置标准的较大落差，为房屋拆迁活动埋下了产生纠纷的隐患。集体土地有的虽被征用，但由于种种原因没有被用地单位及时拆迁并安置补偿，若干年后，当用地单位再对房屋进行拆迁并给予被拆迁人安置补偿时，被拆迁人以土地已国有为由要求适用《城市房屋拆迁管理条例》予以补偿安置，此类问题反映了目前房屋拆迁纠纷的新趋势。有一种观点认为，只要征地单位征地时未拆迁，被保留的房屋就应视为城市房屋，按城市房屋拆迁的有关规定进行补偿安置，如果按"农房"进行补偿安置，对被拆迁人会"显失公正"。而要求建设单位按城市房屋拆迁条件进行补偿安置，可以促使建设单位及时将征地投入开发，避免土地荒芜。我们认为，现实中确存在开发单位将征地荒芜，致使土地资源浪费的问题，但这个问题已有法律法规对此进行专门约束，如规定征地二年未动工建设的，须向国土部门缴纳土地闲置费，一定年限后可由国土部门收回土地等。如果将征地拆迁混同于城市房屋拆迁，并以城市房屋拆迁的高标准补偿安置作为惩罚开发单位不及时利用土地的手段，理论上会引起法律关系的混乱，在实践中可能纵容部分拆迁户因抵制征地拆迁致使开发时间延后而获得高额补偿，使国家利益受到损害。因此，我们主张对待此类情形仍应遵循征地拆迁的标准进行补偿安置。这亦符合新条例的立法精神。实践中，人民法院在适用《土地管理法》的有关规定审查补偿安置标准时，可以考虑拆迁时的物价和当地生活水平等因素，适当提高补偿安置的标准。
八、对有关司法解释的修改、废止建议。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十条规定，行政机关根据法律的授权对平等主体的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。第六十一条规定，被告对平等主体的民事争议裁决违法，民事争议当事人一方要求人民法院解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。可见，司法解释规定行政机关对平等主体的民事争议裁决的授权依据必须是法律，而人民法院在审理拆迁行政案件中大量遇到的是行政机关根据《城市房屋拆迁管理条例》这个行政法规授权作出的拆迁裁决，人民法院如果准备在审查拆迁裁决合法性的同时一并解决相关补拆迁偿安置争议，将面临如何适用司法解释的问题。因此，我们认为，最高法院有必要对《若干解释》第九十条规定的"法律"作扩大解释，明确这里的"法律"不仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件，还包括行政法规、规章，从而解决裁决的法律依据问题。
此外，最高人民法院于1996年7月24日发布"关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复" ，即法复＜1996＞12号文第二款规定，"拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者-------依法向人民法院起诉的，人民法院作民事案件受理。"该批复是最高人民法院专门为解决行政庭与民庭在受理拆迁案件时的分工而作的司法解释，其中由民庭受理的情形之一就是拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置发生争议，未经行政机关的裁决，由一方当事人直接向人民法院提起的诉讼。这个规定与旧的《城市房屋拆迁管理条例》规定的选择条款较为衔接一致，但与新条例有脱节之处，原因在于新条例规定了裁决为解决拆迁纠纷的必经程序，明确拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，必须由行政机关作出拆迁裁决，然后由当事人对裁决提起诉讼。新条例的这个规定，预示着今后大部分的拆迁纠纷将通过行政诉讼途径获得解决。因此，随着新条例的实施，法复＜1996＞12号文的相关规定已无存在的必要，应当适时废止，以免人们错误理解适用。

作者单位 重庆市高级人民法院行政庭

中共中央组织部 中共中央宣传部 教育部等


关于印发《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》

　　
各省、自治区、直辖市党委组织部、宣传部，政府教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障(人事、劳动保障)、农业、林业厅(局)、扶贫办，团委、妇联，中央和国家机关各部委、各人民团体组织人事部门，新疆生产建设兵团党委组织部、宣传部、教育局、公安局、民政局、财政局、人事局、劳动和社会保障局、农业局、林业局、团委、妇联，部分高等学校党委：
现将《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。



关于建立选聘高校毕业生到村任职
工作长效机制的意见


选聘高校毕业生到村任职，是党中央作出的一项重大战略决策，对于改善农村基层干部队伍结构、培养新农村建设骨干力量和党政干部后备人才，推进新形势下农村改革发展，夯实党在农村的执政基础具有重大意义。为贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，进一步加强和改进选聘高校毕业生到村任职工作，既注重激励保障，又强化竞争择优，确保大学生“村官”下得去、待得住、干得好、流得动，逐步建立一支规模适度、结构合理、素质优良、充满活力的大学生“村官”队伍，现就建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制提出以下意见。
一、建立定期选聘制度
1、合理确定选聘规模和计划。中央计划从2008年到 2012年选聘10万名大学生“村官”，每年根据各省区市的行政村数量分配选聘名额，中央财政予以补助。各省区市和新疆生产建设兵团也可结合本地实际，自行选聘一定数量的大学生“村官”，所需费用由地方财政支付。各地要合理确定选聘大学生“村官”的总体规模和年度计划，稳步有序推进选聘工作。大学生“村官”聘用期满离任的，或出现其他离岗等情况的，要把缺额纳入下一年度选聘计划。
2、实行定期、统一选聘。选聘高校毕业生到村任职工作一般每年集中开展一次。选聘工作原则上由省区市一级组织、人力资源和社会保障部门、团委统一组织实施或省、市两级组织、人力资源和社会保障部门、团委共同组织实施。选聘名额、选聘办法、选聘条件要提前向社会发布，并进行正面宣传引导，鼓励优秀高校毕业生自愿报名应聘。高等学校要积极配合做好有关工作。
3、严格执行选聘程序和条件。坚持公开、平等、竞争、择优的原则，严格按照中央有关部门确定的选聘条件和发布公告、个人报名、资格审查、考试考察、体检、公示等基本程序，主要选聘具有大学本科以上学历、是中共党员或担任过学生干部的优秀高校毕业生。选聘过程接受社会监督，增强透明度和公信度。选聘对象确定后，县级组织、人力资源和社会保障部门要与其签订聘任合同，合同中要明确双方聘用关系及大学生“村官”为村级组织特设岗位人员、系非公务员身份，细化管理考核、待遇保障、竞争择优、期满去向等方面的条款。
二、建立岗位培训制度
4、制定培训规划。省区市党委组织部要把大学生“村官”纳入整个干部教育培训规划，建立健全大学生“村官”岗位培训制度，制定年度培训计划，并每年至少举办一期示范培训班。市、县两级要组织实施好大学生“村官”培训工作。大学生“村官”任职上岗前，都要安排岗前培训。聘用期间，每年至少安排一次岗位培训，累计时间不少于7天。兼任乡、村团组织职务的，由共青团组织纳入农村团干部培训规划。参加培训情况，要作为大学生“村官”考核、推优的依据。
5、突出培训重点。大学生“村官”教育培训要针对岗位特点，坚持以政治理论和思想道德教育为基础，以党的路线方针政策、涉农法律法规、市场经济知识、农村经营管理知识、农业实用技术、农村基层组织建设以及开展调查研究、做好群众工作、进行自主创业等为重点，以提高做好农村工作、带领群众创业致富本领为目的。培训中要注重讲解“三农”工作的方针政策，介绍新农村建设情况和乡风民俗，传授开展农村工作的经验方法，帮助大学生“村官”尽快进入工作角色，打开工作局面。
6、拓展培训渠道。依托各级党校、行政院校、高等院校、干部学院、干部培训基地、远程教育站点、团校等，大力加强大学生“村官”的系统培训。通过优秀大学生“村官”介绍体会、乡村干部传授经验、组织大学生“村官”实地考察学习等灵活多样的方式，强化大学生“村官”的技能培训。教育、科技、农业、人力资源和社会保障、扶贫等部门要发挥优势，整合资源，积极开展大学生“村官”专项培训。高等院校特别是农业院校，要结合大学生“村官”特点和工作需要，开展继续教育和研究生同等学力教育。
三、建立配套保障制度
7、落实工作生活补贴。中央财政补助资金和地方财政补助资金要按时拨付到位，保证大学生“村官”工作、生活补贴比照本地乡镇新录用公务员试用期满后工资水平及时发放。加强对大学生“村官”补助资金的管理，建立专项资金账户，确保专款专用。
8、落实社会保险。大学生“村官”聘用期间，按照当地对事业单位的规定，参加相应社会保险。其中在建立补充医疗保险制度的地方，应在参加社会医疗保险的基础上，为其办理补充医疗保险。社会保险的单位缴纳部分，由负责发放大学生“村官”工作、生活补贴的部门缴纳，个人缴纳部分由负责发放大学生“村官”工作、生活补贴的部门在个人补贴中代扣代缴，具体手续由县(市、区)负责发放大学生“村官”工作、生活补贴的部门到当地社会保险经办机构办理。其中工伤保险按照《工伤保险条例》的规定，应由用人单位支付的工伤待遇，由负责发放大学生“村官”工作、生活补贴的部门发放。相关费用，纳入财政给予的工作、生活补贴范围。
9、落实学费补偿和助学贷款财政代偿政策。对于到中西部地区和艰苦边远地区农村基层的大学生“村官”，国家实行学费补偿和国家助学贷款代偿政策。中央部委所属高校毕业的大学生“村官”的学费和国家助学贷款，由中央财政补偿和代偿。地方所属高校毕业的大学生“村官”的学费补偿和助学贷款代偿办法，由选聘地制定。对于被选聘到其他地区农村基层的大学生“村官”，鼓励选聘地补偿学费和代偿助学贷款。享受学费补偿和助学贷款代偿政策的大学生“村官”，必须在聘期内考核称职。
10、提供工作生活基本条件。各地要结合实际，整合资源，为大学生“村官”提供工作、食宿等基本条件，帮助解决正常开展工作所需的交通、通讯等方面的问题，不断改善大学生“村官”的工作生活条件。有条件的地方，可定期组织对大学生“村官”进行体检。要采取可靠措施，确保大学生“村官”人身安全。
四、建立跟踪培养制度
11、明确岗位职责。担任村党支部(党总支、党委)书记助理和村委会主任助理的大学生“村官”，主要协助做好以下工作：宣传贯彻党的路线方针政策及上级党组织有关安排部署；组织实施社会主义新农村建设的有关任务，协助做好本村产业发展规划，领办、创办专业合作组织、经济实体和科技示范园；配合完成社会治安、计划生育、矛盾调解、社会保障、调查统计、办事代理、科技推广等工作；负责整理资料、管理档案、起草文字材料和远程教育终端接收站点的教学组织管理、设备网络维护；参与讨论村务重大事项；参与村团组织的建设和工作。大学生“村官”担任村“两委”成员职务的，按照所担任具体职务确定工作职责。乡镇党委和村“两委”要结合本地实际和大学生“村官”专业特长，明确大学生“村官”的具体职责和工作分工。可根据工作需要，安排大学生“村官”担任村团组织负责人。
12、实行结对帮带。乡镇党委要为每个大学生“村官”确定1名乡镇干部和1名村干部，进行结对联系帮带，面对面进行帮助指导，提高大学生“村官”能力素质，了解掌握思想工作状况，注意做好心理疏导，帮助解决实际困难。县级组织、人力资源和社会保障部门要经常深入调研，走访了解大学生“村官”的工作生活情况，研究解决实际问题。
13、注重实践锻炼。乡村党组织要给大学生“村官”压担子、交任务，帮助确定合适的项目和任务，鼓励大学生“村官”在农村创业，并通过适当政策倾斜和市场机制办法，为他们提供支持，使他们更好地运用所学知识为发展农村经济、改变农村面貌多做工作、多办实事，使他们在具体实践中经受锻炼、干事创业。对大学生“村官”既要严格要求，又要鼓励他们放手工作，大胆创新。县、乡两级组织召开有关会议，可安排优秀大学生“村官”代表列席参加。积极推荐综合素质好、议事能力强的大学生“村官”作为各级党代会代表、人大代表、政协委员和团代会、妇代会代表人选。
14、搭建交流平台。中央有关部门依托互联网和农村党员干部现代远程教育网建立大学生“村官”网络交流平台，加强与大学生“村官”的联系交流。各地可结合实际，依托当地政务网站、报纸、电视、广播设立大学生“村官”信息专栏，建立大学生“村官”网站，创办大学生“村官”工作报刊，为大学生“村官”提供多种交流平台。县、乡党委要定期研究大学生“村官”工作，注重听取大学生“村官”的思想工作汇报和意见建议；设立专用信箱、热线电话，及时收集、受理大学生“村官”反映的问题；共青团、妇联等组织要根据大学生“村官”的特点，组织开展优秀大学生“村官”巡回报告、经验交流等活动，推广宣传干事创业的先进典型和创业经验，为大学生“村官”相互学习交流、共同提高创造条件。
15、强化管理考核。各地要加强对大学生“村官”的管理考核，完善竞争择优机制，形成在实践中比干劲、比奉献、比业绩的鲜明导向，强化大学生“村官”苦干实干、创先争优的意识。大学生“村官”考核工作由县级组织、人力资源和社会保障部门、团委负责，乡镇党委具体组织实施。考核分为年度考核和聘期考核。考核采取个人述职、党员会议测评、村民代表会议测评、村“两委”班子评价等形式进行。考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。考核结果报县委组织部备案，作为续聘、奖惩、选拔干部、招录公务员、招聘事业单位工作人员、报考研究生、补偿学费和代偿助学贷款等重要依据。对大学生“村官”要严格管理，加强监督，发现不良苗头问题要及时批评教育，加强正面引导。
五、建立正常流动制度
16、鼓励担任村干部。对表现优秀、党员群众认可、担任村“两委”主要负责人的大学生“村官”，要鼓励他们长期在农村基层干部岗位上建功立业。留任村党支部书记和村委会主任的，仍然纳入大学生“村官”名额，可以继续享受大学生“村官”工作、生活补贴。
17、择优选拔乡镇和其他党政机关公务员。各级党政机关要注重从具有基层工作经历的优秀大学生“村官”中招考公务员，并明确录用比例；乡镇机关补充公务员，要逐步提高从大学生“村官”中考录的比例。选调生主要从具有2年以上基层工作经历的大学生“村官”及其他到基层工作的高校毕业生中招考。从大学生“村官”中招考公务员和选调生，要坚持竞争择优、好中选优。报考公务员和选调生的大学生“村官”，须在聘期内表现优秀、考核称职，并经县级组织、人力资源和社会保障部门推荐同意。
18、扶持自主创业。鼓励和支持大学生“村官”发挥自身优势和专业特长，立足农村农业实际自主创业，为社会主义新农村建设作出贡献。各地要结合实际，建设和完善一批投资小、见效快的大学生“村官”创业园和创业孵化基地，认真落实高校毕业生创业的各项优惠、扶持政策，重点帮助和支持那些有创业意愿、创业能力、创业优势的大学生“村官”，带领群众创业致富。要强化大学生“村官”创业指导服务，积极开展信息咨询、项目开发、创业培训、创业孵化、小额贷款、开业指导、跟踪辅导等工作。各级共青团组织要将大学生“村官”创业纳入促进青年创业就业总体部署。高等院校要积极开展创业教育和实践活动。
19、引导另行择业。对于聘期考核称职，不再留村工作或不参加公务员招考的，要帮助和支持其另行择业，择业前可免费参加一期职业培训；对于素质能力不适应岗位要求、不能正常开展工作的，或年度考核连续两年不称职的，要予以解聘，引导其另行择业。鼓励和引导事业单位、国有企业、非公有制企业等用人单位，优先聘用(招用)具有2年以上农村基层工作经历的大学生“村官”。
20、支持继续学习。鼓励大学生“村官”继续学习深造。聘期工作表现良好、考核合格的，报考硕士研究生可享受初试总分加10分和在同等条件下优先录取的优惠政策。鼓励高等学校结合办学实际，为大学生“村官”攻读研究生学位创造条件。
六、建立齐抓共管制度
2l、加强统筹协调。各级党委要加强对大学生“村官”工作的领导和指导，建立由组织、宣传、教育、公安、民政、财政、人力资源和社会保障、农业、林业、扶贫、共青团、妇联等部门参加的联席会议制度，定期召开会议，通报有关情况，研究解决重大问题。工作任务繁重的，可成立专门工作机构，配备工作人员。有关大学生“村官”工作的重要政策、重要事项、重要活动，要集体研究决定，统一组织实施。
22、明确职责分工。各有关部门要根据工作职能和业务范围，共同抓好大学生“村官”工作。组织部门发挥牵头协调作用，其他部门各司其职，密切配合。人力资源和社会保障、教育、财政、公安部门主要负责医疗、养老、工伤保险，报考公务员、研究生，另行择业，人事代理，户籍管理，学费补偿和助学贷款代偿，工作生活补贴等配套保障政策的制定、解释、检查、落实工作；宣传部门主要负责指导协调新闻媒体，采取多种方式广泛宣传大学生“村官”工作，营造良好的社会舆论氛围；民政部门主要负责指导大学生“村官”参与村级事务管理、参加村委会选举等工作；农业、林业、扶贫部门主要负责利用部门资源开展大学生“村官”专项培训，指导大学生“村官”参与现代农业、林业建设和扶贫开发等工作。
23、落实管理责任。大学生“村官”的日常管理工作由组织、人力资源和社会保障部门、共青团组织负责。中央组织部、人力资源和社会保障部、团中央负责宏观管理，指导各级组织、人力资源和社会保障部门、团组织共同做好大学生“村官”的日常管理工作。省、市两级负责规划协调、组织指导、督促检查等工作。县级组织、人力资源和社会保障部门主要负责建立大学生“村官”档案资料，做好考核工作，落实跟踪培养措施，提出选拔任用意见；团县委主要负责大学生“村官”的联系服务等工作。 乡镇党委、团委和村党组织负责具体管理、联系、服务等工作。