国务院


国务院关于加快棚户区改造工作的意见

国发〔2013〕25号



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见：
　　一、总体要求和基本原则
　　（一）总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。
　　（二）基本原则。
　　1.科学规划，分步实施。要根据当地经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务，量力而行、逐步推进，先改造成片棚户区、再改造其他棚户区。
　　2.政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。
　　3.因地制宜，注重实效。要按照小户型、齐功能、配套好、质量高、安全可靠的要求，科学利用空间，有效满足基本居住功能。坚持整治与改造相结合，合理界定改造范围。对规划保留的建筑，主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。
　　4.完善配套，同步建设。坚持同步规划、同步施工、同步交付使用，组织好新建安置小区的供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施和商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施的建设，促进以改善民生为重点的社会建设。
　　二、全面推进各类棚户区改造
　　（一）城市棚户区改造。2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户，其中，2013年改造232万户。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。城市棚户区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式。要加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施。在改造中可建设一定数量的租赁型保障房，统筹用于符合条件的保障家庭。
　　（二）国有工矿棚户区改造。五年改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，其中，2013年改造17万户。位于城市规划区内的国有工矿棚户区，要统一纳入城市棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施。国有工矿（煤矿）各级行业主管部门，要加强对棚户区改造工作的监督指导。
　　（三）国有林区棚户区改造。五年改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，其中，2013年改造18万户。对国有林区（场）之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。
　　（四）国有垦区危房改造。五年改造国有垦区危房80万户，其中，2013年改造37万户。要优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进产业发展和小城镇建设。将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。
　　三、加大政策支持力度
　　（一）多渠道筹措资金。要采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。
　　1.加大各级政府资金支持。中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。省级人民政府也要相应加大补助力度。市、县人民政府应切实加大棚户区改造的资金投入，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。
　　2.加大信贷支持。各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。
　　3.鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督。
　　4.规范利用企业债券融资。符合规定的地方政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。对发行企业债券用于棚户区改造的，优先办理核准手续，加快审批速度。
　　5.加大企业改造资金投入。鼓励企业出资参与棚户区改造，加大改造投入。企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。要充分调动企业职工积极性，积极参与改造，合理承担安置住房建设资金。
　　（二）确保建设用地供应。棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。
　　（三）落实税费减免政策。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿棚户区扩大到国有林区、垦区棚户区。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。
　　（四）完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按国家有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。
　　四、提高规划建设水平
　　（一）优化规划布局。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。要贯彻节能、节地、环保的原则，严格控制套型面积，落实节约集约用地和节能减排各项措施。
　　（二）完善配套基础设施建设。棚户区改造项目要按照有关规定规划建设相应的商业和综合服务设施。各级政府要拓宽融资渠道，加大投入力度，加快配套基础设施和公共服务设施的规划、建设和竣工交付进度。要加强安置住房管理，完善社区公共服务，确保居民安居乐业。
　　（三）确保工程质量安全。要落实工程质量责任，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设防等强制性标准。严格建筑材料验核制度，防止假冒伪劣建筑材料流入建筑工地。健全项目信息公开制度。项目法人对住房质量负终身责任。勘察、设计、施工、监理等单位依法对建设工程质量负相应责任，积极推行单位负责人和项目负责人终身负责制。推广工程质量责任标牌，公示相关参建单位和负责人，接受社会监督。贯彻落实绿色建筑行动方案，积极执行绿色建筑标准。
　　五、加强组织领导
　　（一）强化地方各级政府责任。各地区要进一步提高认识，继续加大棚户区改造工作力度。省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责，按要求抓紧编制2013年至2017年棚户区改造规划，落实年度建设计划，加强目标责任考核。市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作，特别是要依法依规安置补偿，切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、分配补偿到位。要加强信息公开，引导社会舆论，主动发布和准确解读政策措施，及时反映工作进展情况。广泛宣传棚户区改造的重要意义，尊重群众意愿，深入细致做好群众工作，积极引导棚户区居民参与改造，为推进棚户区改造营造良好社会氛围。
　　（二）明确各部门职责。住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制棚户区改造规划，将任务分解到年度，落实到市、县，明确到具体项目和建设地块；加强协调指导，抓好建设进度、工程质量等工作。财政部、发展改革委会同有关部门研究加大中央资金补助力度。人民银行、银监会研究政策措施，引导银行业金融机构继续加大信贷支持力度。国土资源部负责完善土地供应政策。
　　（三）加强监督检查。监察部、住房城乡建设部等有关部门要建立有效的督查制度，定期对地方棚户区改造工作进行全面督促检查；各地区要加强对棚户区改造的监督检查，全面落实工作任务和各项政策措施，严禁企事业单位借棚户区改造政策建设福利性住房。对资金土地不落实、政策措施不到位、建设进度缓慢、质量安全问题突出的地方政府负责人进行约谈，限期进行整改。对在棚户区改造及安置住房建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的行政机关及其工作人员，要依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2013年7月4日











我国陪审员制度运行发展中
存在的问题及几点思考
易青洪

内容摘要:在基层人民法院，特别是农村法庭可以适当的降低文化标 准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员.我国立法机关应该对《决定》或者对人民法院诉讼费收取相关规定作相应修改。在立法上，适当提高当事人的其他诉讼费来解决人民陪审员的经费困难，可以在诉讼费收取相关规定中明确规定。
关键词:人民陪审员 人民陪审员制度 合议 审判权 长效机制

全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》自2005年5月1日实施以来，基层人民法院将推行人民陪审员制度作为一项重点工作狠抓落实。笔者作为农村人民法庭的普通工作人员，一年来通过自己对人民陪审员制度落实情况的了解，认识到我国人民陪审员制度是我国社会主义民主建设不可剥除的重要内容，对构建和谐社会，实行社会主义新农村建设有着重大的现实价值和长远意义，但由于人民陪审员制度相关工作涉及面广、环节多、难度大，特别是该制度还处于不断完善发展过程中，广大人民群众对人民陪审员制度的了解不够，加上基层人民法院的自身因素，人民陪审员制度实施过程中存在很多有待解决的新情况新问题，笔者据自己了解到的相关情况，粗略谈谈自己相关问题及对问题的思考和建议，以期抛砖引玉，更好的完善人民陪审员制度，让其起到预期的作用。

一、我国人民陪审员制度运行中有待解决的问题。

（一）陪审员价值未得到发挥，陪而不审现象时有发生。
由于人民陪审员制度我国过去重视程度不够，对大部分人民群众剩及法律工作人员来说是一项新制度，一些基层法院对如何充分发挥人民陪审员的作用缺乏经验，有的法官在庭审时仅安排陪审员做些与案件相关的辅助性工作。陪审员不参加案情研究讨论，不参加案情合议，存在“合而不议”的现象，如我们基层法院的有些派出法庭，由于人员编制少，对于实用普通程序的案件，必须要求有人民陪审员的参加，由于陪审员是兼职的，必然有他自己的工作，我们法庭一般只能提前几天通知人民陪审员来参加案件审理，当开庭审理后，吃完工作餐人民陪审员就回到自己的工作岗位上去了，一般是极少剩及不参加案件的合议，笔者通过对邻近基层人民法院乡下法庭的了解，也大量存在这种现象。有的法官也不安排陪审员庭前阅卷，陪审员靠庭审了解案件情况，无法提高案件参与度。一些陪审员对在审判中究竟应该具有哪些职权和责任不明确，欠缺相关法律知识，对案件不了解，也难以了解，缺乏兴趣，加上有的人民陪审员由于工作原因及其他原因不能按时参加庭审和合议，从而使得人民陪审员在相关人民法庭中留于形式，形同虚设，人民陪审员“陪而不审现象”的大量存在，使我国人民陪审员制度起不到应起的价值作用。


（二）基层人民陪审员的来源有限，且参与陪审程度不一。
《决定》规定“陪审员一般具有大专以上学历，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请。”但实际情况是大多数基层法院（特别是贫穷地区的基层法院）辖区人口相对比较少，人员素质也偏低，公民参与司法的积极性不高，加上对陪审员制度宣传力度不够，严重限制了陪审员来源的广泛性。有些地方曾出现有些单位和基层组织推荐的人员不愿意担任人民陪审员的情况。一些法院不得不硬下指标，或者将陪审员的范围限定在国家工作人员、教师、医生等少数人群，就笔者所在的法院来看，在农村的人民陪审员大多是乡镇干部，或者中小学教师，因为其他人比如有些德高望重的农村长者，由于《决定》上的规定条件予以限死，很难参加到人民陪审员的队伍中来。
《决定》第十四条规定，采取随机抽取的方式确定参与陪审具体案件。但随机选任制难以确立，很难起到作用。实践中大多数基层法院是通知并安排相对固定的人民陪审员参与案件审理，基层人民法院乡下法庭所分管的相关乡镇，每个乡镇一般安排两个人民陪审员，当有案件发生时，一般通知相关乡镇人民陪审员参与审理案件，这尽管能节约费用，相关人民陪审员也能更好的参与案件审理，但有些偏避的乡镇，人口少，案源不多，对于有些简单案件，一般人民法庭适用简易程序审理，没有必要要求人民陪审员参与，一年间有些人民陪审员难以参加审理一两件案件，

（三）陪审工作管理制度不完善，难以统一规范。

人民群众对于人民陪审员制度的认识在价值取向上还存在偏差，只看到人民陪审员制度在缓解司法资源不足的功能，甚至有些群众把人民陪审员简单的等同于法官，只看到人民陪审员价值的某一方面，认识不到位使制度在运行中容易出现异化。当前被选任的人民陪审员大多都是单位业务骨干，有的还担任一定领导职务，他们都有繁忙的本职工作，人民法院确定人民陪审员参加合议庭审判时，是在人民陪审员名单中随机按取确定的，这使得陪审员从事审判工作的时间具有不确定性，容易导致人民陪审员职业工作与审判工作发生时间上的冲突，对人民陪审员来说职业工作才是首要工作，当二者发生冲突时，自然放弃审判工作。此外虽然人民法院与人民陪审员对陪审工作极为重视，但社会公民对此了解不够，大多数人民陪审员为审判向单位请假时，本单位领导往往要求人民陪审员以本职工作为重，其潜意识里，陪审员陪审工作仅仅是业余活动，是不能与本职工作相提并论的。这样就导致人民陪审员有时不能按时到庭，一定程度上影响了审判效率。

（四）缺乏法律专业知识，审判权很难得到实现。
法律虽然赋予人民陪审员与法官有同等的独立审判权，但这一权利并没有得到有效行使。现实中大多数人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，制度设计也主要是让其提供一名普通人对案件事实的认定视角以及对事非的基本判断。但人民陪审制度在实践中，人民陪审员在案件审理中极少发表独立见解。我国作为成文法国家，审理案件的依据是法律、法规以及司法解释。在某些个案中，有些当事人看起来觉得冤，但又不能提供判他赢的相关证据，一些陪审员对当事人非常同情，在合议庭案件时，就自然的向这一方倾斜，特别是对于有些疑难案件，有些陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”判案相背离，自然而言法官就不愿意人民陪审员参与对案件的审理。
同时也由于其他多方面原因，有些人民陪审员对案情事先不是特别了解，也使其不敢留然发言，因此人民陪审员在评议时不少是重复法官审判长的意见，与法官有同等的独立审判权难以得到实现。
陪审员即便参与了审判，也是审而不决，发挥的作用微乎其微。“由于审判委员会的存在和二审再审的可能，合议庭的决议处于不确定状态，没有最终法律意义，由专业法官组成的审判委员会以及二审法院(再审法院)始终控制着最终司法权。”于是，主要在一审中参与庭审的人民陪审员就无力对案件的最终结果施加自己的,人民陪审员的审判权最终难以得到实现

（五）管理制度不完善，对人民陪审员的奖罚不明。
在管理制度上，各基层人民法院由于主客观原因，对于管理职责、考核评价、使用、分案、奖励、补贴等制度做法各异，且差异很大。特别是人民陪审员参与案件审理的规则也比较缺乏。人民陪审员的称谓对一些人来说仅仅成了一种荣誉。一些陪审员不注重自己素养，有些女陪审员服饰穿得过于花俏，影响法庭严肃性，有些陪审员开庭时不注意法庭秩序，更有甚者有些陪审员将合议庭尚在合议的内容泄露出去，影响案件的审理，而《决定》没有规定相关的惩罚规定。对于人民陪审员由于缺乏相应的法律知识，仅凭感情判案，出现错案，《决定》对人民陪审员也缺乏负责机制。由于管理不完善，人民陪审员参与审判就不能保证案件质量，缺乏奖励与惩罚就不能促使人民陪审员加强学习，注意形象。




二、对存在问题的思考及建议

（一）加大宣传力度，为贯彻执行人民陪审员制度营造氛围。

我国人民陪审员制度建国初期开始提出，但制度化建设相对发展比较缓慢，没有跟上司法建设的步伐，《决定》自2005年5月1日实施至今仅有1年多时间，社会各界对人民陪审员制度了解程度和参与程度不高，因此，进一步加大宣传力度，提高全社会对这一制度的认识至关重要。要使人民群众认识到人民陪审员制度是一项重要审判制度，是司法民主建设的重要体现，是在人民法院与人民群众之间建立的一条很好的沟通渠道，也是加强社会主义法制宣传，促使社会主义法制建设的一种有效途径。要大力宣扬人民陪审员中的先进典型，大张旗鼓地进行表彰，形成社会各界广泛关注，积极支持；人民群众积极报名，踊跃参与的氛围。要建立对陪审员的职业安全保障和物质保障机制，对人民陪审员的打击报复的应视为对法官的打击报复予以制裁；陪审员在执行陪审职务时，原单位不得以没有正常工作为由降低其经济待遇；对无固定工作的人民陪审员应给予适当的经济补偿，提高人民陪审员的职业荣誉感。

（二） 完善选任机制，注重源头。

完善人民陪审员选任机制，从源头上引进一批热爱陪审事业的人民陪审员队伍，是充分发挥我国人民陪审制度价值的关键因素。在对人民陪审员选任时，要制定科学的选任程序，明确选任标准，把道德标准、社会阅历、文化素质、法律素养等作为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是农村法庭可以适当的降低文化标准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员。例如可以选一些村委会主任、村支书等，因为他们是农民自己推选出来的，了解当地村风民俗，了解当地群众，这样就能更好的审理案件，营造和谐社会。在选举人民陪审员时，群众推荐、单位推荐、人大考案、选任竟争应该作为选任必须程序。
对选任人民陪审员，应根据人民陪审员的职业工作情况，合理的安排陪审工作的时间，不能一刀切，完全按决定来随机抽取。笔者个人认为选择谁来陪审应当是随机抽取与人民陪审员个人志愿相结合，在对人民陪审员进行培训时应该下发调查表，让人民陪审员根据自己的爱好、职业特点选择哪一类案件，让人民陪审员根据自己工作情况确定哪段时间比较空闲能够有效参与陪审工作，如我们基层法院农村法庭的有些人民陪审员，在农忙时节要参与农忙劳动，要他这段时间参与陪审，那肯定不利于审判活动。再者如果要职业为医生的人民陪审员去参加农村家庭纠纷案件的陪审，那肯定作用不是很大，我们应该根据不同情况合理安排人民陪审员的陪审工作，这样才有利于诉讼效率，得到合格的人民陪审员。



（三）要加大对陪审员的培训力度，提高业务水平。
要把人民陪审员的教育培训工作列入管理的重要内容。把鼓励自学和集中培训相结合，提高陪审员法律专业知识水平和适用法律知识的能力。要根据人民陪审员的知识现状，将任前培训、日常培训、个案培训相结合。当然要构建培训制度，是要主动为人民陪审员的学习创造条件，是要符合人民陪审员制度特点，日常培训原则上应当由各基层法院组织，且主要立足于各业务庭，中、高级法院在适当的时候可以组织规模较大的集中培训。在培训中注重技能化、实用性内容的传播，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。培训方式应以观摩、点评为主要模式，增强培训的针对性与实用性。