四川省广播电视管理条例

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四川省广播电视管理条例

四川省人大常委会


四川省广播电视管理条例
四川省人民代表大会常务委员会


《四川省广播电视管理条例》已由四川省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议于1999年10月14日通过,现予公布,自公布之日起施行。

第一章 总 则
第一条 为发展广播电视事业,加强广播电视管理,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据国家有关法律、法规,结合四川实际,制定本条例。
第二条 在四川省行政区域内设立和管理广播电台、电视台、有线广播电视台(站)及广播电视工程与设施,从事广播电视活动,均应遵守本条例。
第三条 广播电视事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向。
第四条 各级人民政府应将广播电视事业纳入国民经济和社会发展计划,将广播电视事业经费纳入财政预算,并根据需要和财力逐步增加投入,保障广播电视事业发展。
各级人民政府应重点支持农村广播电视事业的发展,扶持少数民族和边远贫困地区发展广播电视事业。
第五条 县级以上人民政府广播电视行政部门负责本行政区域内的广播电视宣传、事业建设和行业行政管理工作。
公安、国家安全、信息产业、财政、建设、计划、工商、教育等行政部门应按各自职责,依法做好管理工作。

第二章 广播电台、电视台和有线广播电视台(站)
第六条 广播电台、电视台、有线广播电视台是指采编、制作并通过无线或者有线的方式播放广播电视节目的机构。
第七条 设立广播电台、电视台、有线广播电视台应具备国家规定的条件,并符合国家和省的广播电视事业建设规划和技术发展规划。
第八条 设立广播电台、电视台、有线广播电视台,由县(市)以上人民政府广播电视行政部门提出申请,经同级人民政府审查同意后逐级上报,经国务院广播电视行政部门审查批准,方可筹建。
设立教育电视台,由设区的市和自治州以上人民政府教育行政部门提出申请,征得同级广播电视行政部门同意,经本级人民政府审查同意并逐级上报,经国务院教育行政部门审核,由国务院广播电视行政部门审查批准,方可筹建。
第九条 经批准筹建的广播电台、电视台、有线广播电视台,应当按照国家规定的建设程序报批,设计、施工和监理必须严格执行国家广播电视技术标准。
建成的广播电台、电视台、有线广播电视台在取得国务院广播电视行政部门发给的许可证后,方可制作、播放节目。
第十条 乡(镇)设立广播电视站,由所在地乡(镇)人民政府提出申请,经所在地县级人民政府广播电视行政部门审核同意后,报市(地)、州广播电视行政部门批准和省广播电视行政部门备案。
机关、学校、团体、企业、事业单位设立有线广播电视站,由县级以上人民政府广播电视行政部门审核同意,经省广播电视行政部门审批,报国务院广播电视行政部门备案。
第十一条 有线广播电视台(站)应按国家技术标准和有关规定确保播出质量,实行有偿服务,有线电视终端用户应当依照国家或省财政、物价部门的规定交纳费用。
第十二条 严禁任何单位和个人冲击广播电台、电视台和有线广播电视台(站),损坏广播电台、电视台和有线广播电视台(站)的设施设备,危害其安全播出。

第三章 广播电视传输
第十三条 省广播电视传输覆盖网,由传输广播电视信号的发射台、转播台(含差转台、收转台,下同)、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台(站)及有线广播电视传输网络等构成。
第十四条 广播电视传输应充分利用国家通信主干网和其他已建成的网络,避免重复建设。
新建省到县广播电视传输光缆干线,应按照国家信息化规划,经信息产业主管部门同意。
城市市区和县以下有线广播电视分配网,由县级人民政府广播电视行政部门按照国家有关规定组建和管理,形成专用网。新建分配网中的入户接点以上部分,须经信息产业主管部门统筹规划同意。
建立有线电视频道,设立网上播出前端和经营广播电视节目传送业务等,由县级以上人民政府广播电视行政部门逐级上报省广播电视行政部门批准。
第十五条 同一城区只能设立一个区域性有线广播电视传输覆盖网。有线电视站应按规划与区域性有线广播电视传输覆盖网联网。
广播电视传输覆盖网的工程设计、施工、安装,应按国家有关规定程序办理,并由具有相应资质的单位承担。
广播电视传输覆盖网工程竣工后,按职责分工,由广播电视行政部门和信息产业主管部门按规定组织验收合格后,方可投入使用。
城镇新建、改建、扩建有关工程应将有线广播电视传输网络建设纳入工程设计范围,其设计方案应征得广播电视行政部门的同意,具体实施按有关规定办理。
第十六条 广播电视播出机构有权自主选择有节目传输经营权的广播电视传输单位、企业为其传输广播电视节目信号。信号传输单位必须确保网络安全畅通和节目传输质量。
第十七条 设立发射功率在100瓦或100瓦以上的广播电视发射台、转播台,设立广播电视卫星上行站,设立广播电视微波站,由县级以上人民政府广播电视行政部门逐级审核同意后,报国务院广播电视行政部门审批。
设立发射功率在100瓦以下的广播电视发射台、转播台,由县级以上人民政府广播电视行政部门逐级审核同意后,报省广播电视行政部门审批。
经批准设立的广播电视发射台、转播台、卫星上行站、微波站,应按核准的频率、功率、天线高度等技术参数工作,不得出租、转让核准的频率、频段,不得擅自改变各项技术参数。
第十八条 各级广播电视监测机构应加强对广播电视传输覆盖网各项技术参数使用情况和传输、播出节目质量进行监测。
第十九条 安装、使用卫星电视广播地面接收设施实行许可制度。具体管理按国务院《卫星电视广播地面接收设施管理规定》和有关规定执行。
第二十条 各级人民政府应加强农村广播电视传输覆盖网的建设,乡(镇)广播电视站实行县(市、区)乡共管,以县(市、区)为主的管理体制,逐步实现广播和电视、有线和无线共同覆盖。
第二十一条 广播电视发射台、转播台不得播放自办的电视节目和插播广告。
未经批准,任何单位和个人不得擅自利用有线广播电视传输网络播放节目。
第二十二条 有线广播电视台(站)开办视听点播业务,由县级人民政府广播电视行政部门提出申请,经省广播电视行政部门审核同意后,报国务院广播电视行政部门审批。
宾馆、饭店和其他单位通过有线电视网开办视听点播业务的,须向县级以上人民政府广播电视行政部门提出申请,报省广播电视行政部门审批。
第二十三条 广播电视传输覆盖网受国家法律保护,禁止任何单位和个人侵占、干扰、搭接或破坏。
禁止将转播台、乡(镇)广播电视站出租、转让或承包。
禁止任何单位和个人对广播电视节目制作、发射、传输、接收、监测等活动进行干扰、破坏。
禁止任何单位和个人侵占、干扰广播电视专用频率,窃取有线广播电视信号。

第四章 广播电视节目
第二十四条 广播电视节目由广播电台、电视台、有线广播电视台以及国家或省广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。
第二十五条 禁止制作、播放载有下列内容的节目:
(一)危害国家的统一、主权和领土完整的;
(二)危害国家的安全、荣誉和利益的;
(三)煽动民族分裂,破坏民族团结的;
(四)泄露国家秘密的;
(五)影响社会安定的;
(六)妨害社会公共利益的;
(七)宣扬淫秽、色情、封建迷信或暴力的;
(八)损害妇女、未成年人,特别是少年儿童身心健康的;
(九)诽谤、侮辱他人的;
(十)法律、法规禁止制作、播放的其他内容。
第二十六条 广播电台、电视台、有线广播电视台按照法律和有关规定采访、编辑、制作、播放节目,实施舆论监督,坚持正确的舆论导向;广播电视记者依法进行新闻采访、报道,受国家法律保护,任何单位和个人不得妨碍、干涉。
第二十七条 广播电视新闻应真实、准确、及时、公正。
禁止有偿新闻。
第二十八条 具备广播电视节目制作资格的经营单位制作电视剧时,应按规定向省以上广播电视行政部门提出申请,取得电视剧制作许可证后,方可制作。
电视台、有线广播电视台不得播放无电视剧制作许可证的电视剧。
民族自治地区可使用本民族语言文字制作、播放广播电视节目。
第二十九条 广播电台、电视台、有线广播电视台播放的境外电影、电视剧或其他广播电视节目,须经国务院广播电视行政部门或其授权的机构审查批准。
播放境外广播电视节目的时间与广播电视节目总播放时间的比例,按国务院广播电视行政部门规定执行。
第三十条 广播电台、电视台、有线广播电视台应按节目预告播放广播电视节目,确需更换、调整原预告节目的,应提前向公众告示。
第三十一条 广播电台、电视台、有线广播电视台播放广告,必须遵守《中华人民共和国广告法》等法律、法规,并按有关规定播放公益性广告。
广播电台、电视台、有线广播电视台播放广告,不得超过国务院广播电视行政部门规定的时限,不得随意中断节目插播广告,并保持节目的完整性。
禁止以新闻报道或调查采访的形式发布广告。
第三十二条 在四川省行政区域内举办广播电视节目集中交流、交易活动,应经省以上广播电视行政部门批准。

第五章 法律责任
第三十三条 违反本条例第十二条规定,破坏广播电视设施,危害广播电台、电视台、有线广播电视台安全播出的,县级以上人民政府广播电视行政部门责令其停止违法活动,并处2万元以下的罚款;造成损害的,侵害人应当赔偿损失。
第三十四条 违反本条例第十五条第二款、第十九条规定,未经批准擅自施工、安装广播电视传输覆盖网或擅自安装卫星电视地面接收设施的,县级以上人民政府广播电视行政部门可没收其从事违法活动的工具、设备,责令其停止违法活动,对个人并处5000元以下,对单位并处2
万元以下的罚款。
第三十五条 违反本条例第二十二条规定,擅自开办视听点播业务的,由县级以上人民政府广播电视行政部门没收点播设备和违法所得,并处1000元以上5000元以下的罚款。
第三十六条 违反本条例第十四条第四款、第二十三条规定的,县级以上人民政府广播电视行政部门可没收违法所得,对个人处1000元以下罚款,对单位处2万元以下罚款;对窃取有线广播电视信号的,并可没收接收装置。
第三十七条 违反本条例第二十五条规定,由县级以上人民政府广播电视行政部门依法给予行政处分,并处2万元以下罚款;情节严重的,由原批准机关吊销许可证;违反治安管理规定的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十八条 违反本条例第二十七条规定,制作、播放有偿新闻的,由省或市(地)、州人民政府广播电视行政部门责令改正,没收违法所得,并处违法所得一至二倍的罚款。
第三十九条 违反本条例第三十一条第二、三款的规定,由省或市(地)、州人民政府广播电视行政部门没收其违法所得,并处违法所得一至二倍的罚款。
第四十条 广播电视行政部门工作人员在广播电视管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂的,由有权单位给予行政处分。
第四十一条 阻碍广播电视行政执法人员依法执行职务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚。
第四十二条 违反本条例规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十三条 本条例自公布之日起施行。



1999年10月14日
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石家庄市市区供水节约用水管理条例

河北省石家庄市人大常委会


石家庄市市区供水节约用水管理条例




(1998年11月l日石家庄市第十届人民代表大会常务委员会第四次会议
通过1998年12月26日河北省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议批
准)
第一章 总 则
第一条 为加强市区计划供水和节约用水管理,保障生活、生产需要,促进经
济和社会发展,根据有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本条例所称市区,系指长安区、桥东区、桥西区、新华区、郊区及高
新技术产业开发区。
本市市区范围内的供水、节约用水管理适用本条例。
第三条 市人民政府应当编制和制订市区供水、节约用水发展规划和年度计划,
并纳入国民经济和社会发展计划。
第四条 市人民政府应当实行有利于市区供水、节约用水事业发展的政策,鼓
励供水、节约用水科学技术研究,积极推广先进技术,提高供水、节约用水的现代
化水平。
市区范围内应当合理调整产业结构,严格控制用水量大的工业项目建设,使经
济和社会发展与供水能力相协调。
第五条 市区应当逐步实行统一供水,已建的自备供水设施应当逐步纳入城市
统一的供水系统。
第六条 对在供水、节约用水工作中作出显著成绩的单位和个人,由市人民政
府及其有关部门给予表彰、奖励。
第七条 市建设行政主管部门负责本条例的贯彻实施,并委托节约用水管理机
构负责节约用水的日常管理工作;市政公用事业管理部门负责市区供水管理工作。
第二章 供水管理
第八条 建设供水工程,应当符合供水发展规划及其年度建设计划。
供水工程的设计、施工,应当由具有相应资质证书的单位承担,并遵守国家技
术标准和规范。
第九条 使用公共供水的单位改建自有用水设施,改建单位须向市政公用事业
管理部门提出书面申请,市政公用事业管理部门应在十日内做出答复,经审查批准
后,改建单位方可设计和施工。
自建供水设施单位改建用水设施,应报建设行政主管部门备案。
第十条 经批准实施供水工程的建设单位,应在工程竣工之日起十日内,向建
设行政主管部门提出验收申请,建设行政主管部门应在十日内组织有关部门进行验
收;未经验收或验收不合格的工程不得投入使用。
第十一条 下列区域内,不准取用地下水:
(一)公共供水管网到达且能够满足供水要求的;
(二)地下水严重超采的;
(三)地下水受到严重污染的;
(四)影响建筑物安全的;
(五)商业和居民密集区;
(六)其它不宜取水的地区。
第十二条 对供水管网压力符合国家供水标准,但供水高度仍不能满足生活需
要的建筑物,建设单位应根据实际需要,安装二次加压供水设施。
第十三条 公共供水企业和自建供水设施单位,应当保持不间断供水,不得擅
自停止供水。因施工、维修等原因确需暂停供水或降压供水的,应提前二十四小时
通知被停水单位,并通过新闻媒介公布停水通知。因发生突发性灾害或紧急事故未
能提前通知的,应在抢修的同时通知用水单位或个人,并尽快恢复正常供水。
停止供水时间超过三日的,公共供水企业和自建供水设施单位应采取临时供水
措施
第十四条 公共供水企业和自建供水设施单位,应定期检查、维修供水设施,
保障安全运行。
第十五条 公共供水企业和自建供水设施单位必须保障消防用水。消火栓的选
址,由规划、建设、消防部门和公共供水企业或自建供水设施单位共同确定。除发
生火灾外,任何单位或个人不得擅自动用消火栓。
第十六条 公共供水设施的产权以总水表为界,并按下列规定划分:
(一)总水表输入部分的供水设施,产权归公共供水企业;
(二)总水表输出部分的供水设施(不含总水表),产权归建设单位或个人。
总水表设置地的单位,有义务负责保护公共供水设施。
第十七条 公共供水企业抢修供水设施时,需要公安交通管理部门协助的,公
安交通管理部门应予以协助,紧急情况下可先进入施工场地,然后及时补办有关手
续。
第十八条 供水企业与用户应当签订供用水合同,明确双方的权利、义务以及
违约责任。
第十九条 确定供水价格应符合生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价
的原则。
供水企业应按价格行政主管部门批准的价格收取水费,价格部门在确定水价时,
应当举行听证会,征求消费者、经营者和有关方面的意见。
第二十条 严禁占、压公共供水管道及其附属设施。在水表井、闸门井周围两
米和供水管道两侧各三米内,不准修建任何建筑物和构筑物以及堆放物料。
第二十一条 任何单位和个人不得从事下列行为:
(一)擅自将自建供水设施管网系统与公共供水管网连接;
(二)产生或使用有毒有害物质单位的用水管网与公共供水管网直接连接;
(三)在水表井、闸门井安装水管或穿插其它管道以及倾倒垃圾或排放污水;
(四)擅自拆卸、启封、动用总水表及公共供水设施;
(五)在公共供水管网上直接装泵抽水;
(六)盗用或转供市区公共供水。
第三章 节约用水管理
第二十二条 节水管理部门应当参与编制并组织实施市区节水规划,按职责权
限审批、下达用水计划指标和节水计划指标,考核用水计划和节水计划的执行情况,
监督、检查、指导市区节约用水工作。
第二十三条 市、区人民政府应搞好节水宣传教育,普及节水常识,提高全民
的节水意识,推广节水的先进技术、设备和器具。
任何单位和个人都有节约用水的义务,对浪费水的行为有权进行制止和举报。
第二十四条 新建、改建、扩建的工程项目,必须选择先进、配套的节水设施,
并与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。节约用水管理部门应参加节水
设施的设计审查和竣工验收。
第二十五条 宾馆、饭店、旅店、浴池、医院等用水量较大的单位,应因地制
宜采取节水措施,实行科学用水。
经营洗车、建筑物清洗保洁等行业的单位和个人,须经市建设行政主管部门批
准,并按规定使用节水器具和设备。
第二十六条 计划用水户超计划用水的,必须按下列标准在规定的时间内缴纳
加价水费:
(一)超计划用水百分之十以下(含百分之十)的,超用部分加价一倍;
(二)超计划用水百分之十以上、百分之二十以下(含百分之二十)的,超用
部分加价二倍;
(三)超计划用水百分之二十以上的,超用部分加价三倍。
加价水费逾期不缴纳的,从限期终了次日起,按日加收超计划用水加价水费千
分之五的滞纳金。
第二十七条 具有水冷却工艺、设备的用水单位,必须建立水循环系统,在满
足工艺、设备正常运行要求的情况下,实行闭路循环。冷却水不得直接排放。
第二十八条 用水单位应当进行合理用水分析和水量平衡测试,发现浪费,必
须及时整治改进。
第二十九条 用水单位应当保证节约用水设施的正常运行、使用,并逐步推广
使用中水设施,提高水的利用率。
第三十条 用水单位自建的水源井必须安装水表。在水表控制范围以外的管路
上禁止设置旁通管道。
水表损坏不及时维修的,按水泵铭牌额定流量全负荷收费。
第三十一条 用水单位和居民住宅必须按规定安装水表。本条例实施以前所建
居民住宅尚未安装水表的,由产权单位在六个月内安装完毕。水表必须保持齐备、
完好。公共供水企业和产权单位应接规定维修、更换水表。
第三十二条 任何单位和个人,必须遵守下列规定:
(一)安装使用符合国家标准、行业标准的节水设备和器具。禁止使用国家已
明令淘汰的用水设备和器具;
(二)按核定的用水性质用水,不得擅自使用公共供水浇灌菜地、苗圃、果林
和农田;
(三)按核定的用水计划节约用水,确需调整用水计划的,应报建设行政主管
部门审核批准;
(四)爱护供水、用水设施,不得人为造成跑水、漏水。如发现跑水、漏水的,
应立即报告,有关单位应及时组织抢修。
第三十三条 计划用水户经市节约用水管理部门考核后,按有关规定给予节水
奖。
对于改进、引进先进节水器具和工艺以及在节水中有重大科研成果的,由市政
府有关部门给予奖励。
第四章 法律责任
第三十四条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市政公用事业管理部门
予以处罚:
(一)盗用或者转供公共供水的,责令改正,并处违法所得三倍以下罚款;无
违法所得或违法所得难以计算的,处以三千元至五千元罚款。
(二)产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网与公共管网直接连
接的,责令其停止违法行为,并处以五万元罚款。
(三)擅自拆除、改装、动用或迁移公共供水设施或除紧急需要擅自动用消火
栓的,责令恢复原状,并处以责任单位一千元至三千元罚款,处以直接责任人一百
元罚款。
(四)擅自将自建设施供水管网与公共供水管网连接的;在公共供水管道上直
接装泵抽水的,责令拆除,并处以五千元至一万元罚款。
(五)擅自占、压公共供水管道及其附属设施以及在规定的公共供水管道及其
附属设施的安全防护范围内,从事危害供水设施安全活动的,责令限期改正,并处
以一千元至五千元罚款。
(六)未按规定期限检修公共供水设施或者在公共供水设施发生故障后未及时
修复的,处以三千元至五千元罚款,并追究负有直接责任的主管人员和其他直接责
任人员的行政责任。
(七)供水水质不符合国家规定饮用水标准的,责令改正,并处以三万元至五
万元罚款。
(八)擅自停止供水或未履行停水通知义务以及停水三日以上,未采取临时供
水措施的,处以五千元至一万元罚款;造成损失的,由供水企业赔偿损失。
有前款第(一)项、第(三)项、第(四)项所列行为之一,情节严重的,经
市人民政府批准,可以在一定时间内停止供水。
第三十五条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由建设行政主管部门予以
处罚
(一)无证或者超越资质证书规定的经营范围进行供水工程设计或施工的,责
令停止违法行为并处违法所得三倍以下罚款;无违法所得或违法所得难以计算的,
处以三千元至五千元罚款。
(二)新建、改建、扩建的建设项目未配套建设节约用水设施或者节约用水设
施经验收不合格的,责令其限期配建成完善,并从该项目投产使用之日起,每月处
以五千元至一万元的罚款,直至采取节水措施,并经市节约用水管理部门验收合格
为止。
(三)自建供水设施未按规定进行检修或发生故障后未及时修复的,处以五千
元至一万元罚款;造成用户损失的,责令供水企业赔偿损失。
(四)未按规定安装水表的,责令其限期安装;逾期仍不安装的,除按规定收
缴水费外,对责任单位每月处以三千元的罚款,对居民每户每月处以五十元的罚款,
直至按规定安装水表之日止。
(五)不使用节水器具进行建筑物清洗保洁、洗刷车辆的,责令其安装节水器
具并每次每处(辆)处以二十元的罚款。
(六)未经批准,用公共供水浇灌菜地、苗圃、果林和农田的,责令其停止违
法行为并每次每平方米处以二元的罚款。
(七)单位和个人因管理不善造成跑、漏水并未及时抢修的,每个跑、漏水点
处以五十元至一百元的罚款,并对直接责任人处以一百元的罚款。
第三十六条 故意损毁公共供水设施或收购无产权单位证明的供水设施零部
件,尚不构成犯罪的,由公安机关依据(中华人民共和国治安管理处罚条例)予以
处罚。
第三十七条 行政执法人员在工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,尚不构
成犯罪的,由所在单位或者上级机关给予行政处分。
第三十八条 违反本条例规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十九条 市人民政府根据本条例制定实施细则。
第四十条 本条例自1999年3月1日起施行。


试析非法吸收公众存款罪与民间借贷

朱永才 朱晓东

一 问题的提出
近年来,媒体报道了大量的“非法吸收公众存款罪”案例,笔者发现这一罪名的扩大化己经是极普遍的现象。一些地方的司法实践把一些民间借贷行为都放进这个罪里。许多个案根本不考虑企业或个人吸收资金是以非法从事资本、货币经营为目的还是为解决企业或个人自身发展需求;不考虑是否存取自由、是否造成损害后果。这一扩大化的倾向与入世后打破金融垄断、鼓励金融市场竞争、民间金融逐步合法化的趋势是完全背道而驰的,如果放任这一扩大化的倾向继续发展,必将成为我国金融市场发展的阻碍。
在理论上,“非法吸收公众存款罪”的扩大化表现为:把“非法吸收公众存款罪”解释为:非法吸收公众原本会存到银行金融机构去的存款。其理由是:因为被有关企业或个人吸收或借贷,使银行的存款业务减少;行为人虽然没有对“存款人”的财产造成损失,但必须对银行金融业务减少而造成银行的损失及其储户的“彷徨”负责。从而,该罪的危害不但是对金融秩序的危害,而且扩大为对金融机构的垄断利益的危害,这样就把损害金融垄断者的利润和危害金融管理秩序混为一谈。因此,从本质上说,非法吸收公众存款罪罪名的扩大化必然导致对金融机构垄断的强化。从长远来看,这样做不但对银行等金融机构有百害而无一利,而且会阻碍民间借贷的正常发展。所以,有必要在对非法吸收公众存款罪与民间借贷加以区分。
二、对非法吸收公众存款罪的分析
在改革开放以前,我国实行高度集中的计划经济体制,金融业是国家进行计划调控和经济建设的重要职能部门,其活动带有很强的行政色彩;另外,这一时期由于经济不发达,公民手头现金、存款甚少,机关、社团也没有更多可供支配的资金,因此就不存在非法吸收公众存款或变相非法吸收公众存款的制度环境和客观条件。所以,1979年我国在制定第一部刑法时,并没有规定这个罪名。
随着我国改革开放政策的推行和深入,国家经济日益活跃,公民生活水平日渐提高,手头现金和储蓄存款也越来越多。特别是随着社会主义市场经济的逐步发展,国家金融市场的搞活,市场日益繁荣和市场主体自主经营权的扩大,一些个人和公司、企业为了发展生产或扩大经营,千方百计、想方设法募集资金,有的进而发展到违反国家金融法规,擅自吸收公众资金或变相吸收公众资金,进行非法集资活动,其中一些金融机构也在相互竞争中进行非法吸收公众存款的活动。这些行为不但严重扰乱了国家正常的金融管理秩序,还给国家和公民带来了极大的金融风险,而且引发了不少民事纠纷和刑事犯罪。为此,1995年5月第八届全国人大常委会通过的商业银行法第十一条专门规定:未经中国人民银行批准,任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务,任何单位不得在名称中使用“银行”字样;其第四十七条规定,商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段,吸收存款,发放贷款;其第七十九条还特别规定:未经中国人民银行批准,擅自设立商业银行或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款的,依法追究刑事责任,并由中国人民银行予以取缔。同年6月,第八届全国人大常委会又通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》,其第七条明确规定了非法吸收公众存款罪。这是本罪第一次以单行刑法的形式得以确立,并规定了相应的刑罚。
1997年刑法修订时,考虑到本罪的设立对维护国家金融秩序,保障国家金融体系安全、稳健地运行,促进和完善社会主义市场经济体制所起的重要作用,完全吸纳了《决定》关于非法吸收公众存款罪的规定,并以第一百七十六条做了专门规定。按照我国现行刑法第一百七十六条的规定,非法吸收公众存款罪是指违反国家金融管理法规,非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款,扰乱金融秩序的行为。
鉴于20世纪90年代国内金融秩序较为混乱,特别是非法吸存、非法集资的严峻形势,国务院于1998年7月13日专门制定了关于《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(以下简称《取缔办法》)。其第三条规定,非法金融机构是指未经中国人民银行批准,擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。非法金融机构的筹备组织,视为非法金融机构;其第四条还对 “非法吸收公众存款”和“变相吸收公众存款”进行了行业性解释:“前款所称非法吸收公众存款,是指未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动;所称变相吸收公众存款,是指未经中国人民银行批准,不以吸收公众存款的名义,向社会不特定对象吸收资金,但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”这为认定非法吸收公众存款罪和适用刑法,提供了规范性的依据。
统观关于本罪的立法过程,可以看出,国家启动刑罚机制的目的,在于打击所有违反国家金融管理法规,非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款,扰乱金融秩序的行为。因此,非法吸收公众存款罪在客观方而表现为违反国家法律、法规,在社会上以存款的形式公开吸收公众资金或者通过其他形式变相吸收公众存款,扰乱金融秩序的行为。但是对于如何界定非法吸收公众存款和民间借贷,法律规定并不明确,理论上和实践中仍然存在模糊的认识。
笔者认为,要准确认定该犯罪,首先要明确什么是存款。我们知道,在经济学意义上,金融是各种社会经济成分(包括企业、政府、家庭、个人等)为了相互融通资金,以货币为对象进行的信用交易活动。国家从防范金融风险的需要出发,通过《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律法规,对金融业实行严格的市场准入制度,对金融业实行特许经营,规定只有经过中国人民银行批准设立的金融机构才能从事金融业务。金融业务是专门经营资本、货币业务的一种统称,主要是存贷款业务,也包括一些特定的投资业务。而存款作为一种金融业务,是有特定经济含义的,它是指客户(存款人)在其金融机构帐户上存入的货币资金。在本质上说,能够为客户开立存款帐户,收受客户存款的,或者说有资格经营存款业务的,只能是金融机构。而金融机构之所以能够通过还本付息的方式吸收存款,其目的是因为其可以通过对吸收的存款进行放贷或向国家银行存款,或者通过特定的投资获取更大的收益。金融机构吸收存款的目的正在于用吸收的资金进行资本和货币经营。而资本和货币经营具有其特殊性,对一个国家经济的稳定运行具有非常重要的意义,因此国家才不惜通过刑法的手段对此加以控制。
三、非法吸收公众存款罪与民间借贷的区别
《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第12章规定,建立在真实意思基础上的民间借款合同受法律保护;1991年7月2日发布的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第6条规定,民间借贷的利率可以在超过银行同类贷款利率的四倍以下的范围内适当高于银行的利率;1999年1月26日发布的《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定,公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷,只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。因此,从民法意思自治的基本原则出发,一个企业向一个公民或者多个公民借贷都属于合法民间借贷。
在现实生活中,民间借贷是非常普遍的。不仅有公民之间相互借贷,而且有企业及其他组织集资建房、修路或者开展公益事业,以及企业改制过程中职工出资入股等情形。这些虽然也体现为吸收资金并且也有利益回报,特别是公民之间的借贷一般都约定有利息但并不违法,也不需要银行管理机构的批准。而且,这些借贷行为还受到《合同法》的保护。
但这样的合法民事行为在《取缔办法》中就可能变成了非法,从合法民间借贷行为到《取缔办法》中规定的“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”行为,民事法律与金融行政法规之间缺少应有的逻辑关系,合法的民间借贷在《取缔办法》中地位不明,法律之间存在冲突。到底向多少个公民借贷或者借贷多少属于合法范围,尤其是在什么条件下触犯《刑法》,法律没有明确的规定。笔者认为,“未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动”,并没有真正反映出行为人吸收资金的非法性;“未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动”也并非是非法吸收公众存款罪的法律特征;《取缔办法》将非法吸收公众存款界定为“未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动”,显然是不合适的。对变相吸收公众存款的界定也是如此。《取缔办法》对非法吸收存款的界定混淆了民间借贷与作为金融业务存款的界限。
从国家允许民间借贷(事实上也不可能禁止)的事实可以知道,法律禁止非法吸收公众存款,并非禁止公民、企业和组织吸收资金,而是禁止公民和其他组织未经批准从事金融业务,像金融机构那样,用所吸收的资金去发放贷款,去进行资本和货币经营。能够用吸收的资金进行资本和货币经营,正是金融业区别于其他行业的所在。因此,非法吸收公众存款罪所指的“存款”应该是从资本、货币经营的意义上讲的。只有在这个意义上去理解 “存款”,才能解释清楚民间借贷与银行吸收存款的区别,才能找到合法的民间借贷与非法吸收公众存款的界限。否则,就难以避免这样一个在逻辑上难以自圆其说的机械推理的局面——对一个人或单位向十个人借款甚至向一百个人付息借款,按民间借贷处理,不算非法吸收公众存款;而对其向更多的人借贷却按非法吸收公众存款处理。也正像在一次学术讨论会上,著名的法学家江平说所说的那样,“非法吸收公众存款罪和正常的民间借贷有什么区别?我向20个人借行不行?有没有一个界限?现在看没有。如果我向50个村民借贷是不是就变成了非法吸收公众存款?”
为了加以区分,笔者认为有必要进一步对此加以明确,即在对“非法吸收公众存款”和“变相吸收公众存款”的界定上应该增加“以非法从事资本、货币经营为目的”的表述。

总之,非法吸收公众存款犯罪的认定应该从非法从事资本、货币经营的角度去界定。如果仅仅是吸收社会资金进行个人发展或扩大企业生产经营,而未进行资本、货币经营,即使未经银行管理机构批准,就不应该认定为非法吸收公众存款。事实上,如果把《取缔办法》第三条和第四条结合起来看,其立法本意亦是如此。
作者简介:朱永才,男,1951年生人,河北馆陶人,河北博大律师事务所主任,律师。
朱晓东,男,1977年生人,河北馆陶人,河北经贸大学2004级经济法专业研究生。