上海市人民政府


上海市环境卫生管理条例实施细则
上海市政府



第一条 为了贯彻《上海市环境卫生管理条例》（以下简称《条例》），制定本细则。
第二条 本细则适用于本市市区、县属城镇和独立工业区及其水域。任何单位和个人，均应遵守《条例》和本细则。
第三条 上海市环境卫生管理局（以下简称市环卫局）是本市环境卫生工作的主管机关，对各区、县的环境卫生管理部门实行业务领导。
第四条 规划、环境保护、建筑、房产、市政、园林、公安、财政、工商行政、教育、卫生、水利、港航监督等管理部门，应结合各自的职责，协同环境卫生管理部门实施《条例》和本细则。
第五条 广播电视、新闻、出版、卫生、文化等部门，应承担环境卫生宣传的社会义务，在宣传业务中安排一定的环境卫生宣传内容。教育行政管理部门，在教育计划中应安排一定课时的环境卫生教育内容，各类学校应遵守执行。
机场、码头、火车站、长途汽车站的经营、管理单位，应在旅客集散场所设置醒目的环境卫生宣传标牌。飞机、轮船、火车、长途汽车在驶入上海途中，运输单位及其工作人员应对旅客进行遵守环境卫生法规的宣传教育。
第六条 建筑施工工地的环境卫生由施工单位负责。施工单位应按规定做好建筑施工工地和环境卫生责任区内的环境保洁工作。建设单位应检查、督促施工单位落实环境保洁的措施。
第七条 沿道路的建筑施工工地周围应设置不低于两米的遮挡围栏；建筑垃圾、工程渣土堆放在建筑施工工地以外的，周围应设置高于一米的遮挡围栏；市政施工应有防止污染环境的措施。
第八条 施工作业时，应有防止尘土飞扬、泥浆洒漏、污水外流、车辆沾带泥土运行等措施。
第九条 翻建、修建房屋等所产生的垃圾，应倒在指定的地点，不得倒入生活垃圾容器内。
第十条 单位或个人，经批准在道路上堆物，设置工棚、料库、灰浆池等，不得污染周围环境。
第十一条 产生建筑垃圾、工程渣土的单位，在工程施工前应向所在地的环境卫生管理部门报送处置计划；环境卫生管理部门在接到处置计划之日起五天内予以答复；逾期未答复的，视作同意。
第十二条 自运或委托清运建筑垃圾、工程渣土的，应按处置计划运到处置点，不得乱倒乱堆。
第十三条 堆在市区临时堆点上的建筑垃圾、工程渣土，责任单位应在规定时间内清除。
第十四条 建筑垃圾、工程渣土的堆场、处置点、围填场地的管理单位，应有专人负责环境保洁工作。
第十五条 各类运输车辆在行驶中应做到：
（一）运输液体或渗漏液物的，应有防滴漏措施。
（二）运输碎散物的，应有防散落、拖挂措施。
（三）运输粉尘物或易飘物的，应有防飞扬措施。
（四）运输禽畜的，应有防禽畜粪便、饲料、稻草等杂物洒漏措施。
第十六条 沿道路、河道岸线装卸作业完毕后，责任单位应做到场地整洁。
第十七条 各类车辆内的废弃物，不得向车外乱扔、乱倒。
第十八条 在市区道路、广场上冲洗车辆，不得影响环境卫生。
第十九条 各单位（包括个体工商户，下同）环境卫生责任区的范围：
（一）学校、公园、大型的体育场（馆）等单位，以门为基点，前至人行道外沿，两侧各延伸二十米；其他单位，以门为基点，前至人行道外沿，两侧至相邻单位的自然分界线。
（二）使用岸线水域的单位，前至船舶停泊的水域，两侧至使用岸线的端点。
（三）公交线路始末站，设在道路、广场上的停车场（站），自其使用的地域至周围五米。
（四）菜场、集市贸易市场和车辆停放场地、货物堆放场地，自其管理使用地域至周围五米。
除前款规定外，其他单位的环境卫生责任区，由所在地的环境卫生管理部门参照上述规定，按实际情况划定。
第二十条 各单位环境卫生责任区的具体范围，由所在地的环境卫生管理部门划分。各单位须与所在地的环境卫生管理部门签订环境卫生责任书。各单位环境卫生责任区的保洁责任不得转移。
第二十一条 环境卫生责任区的保洁标准：
（一）人行道清洁，墙脚清洁，树杆周围地坪清洁；
（二）无痰迹，无粪便污水，无瓜皮果壳纸屑，无砂石等废弃物；
（三）垃圾容器完好，外体清洁。
第二十二条 环境卫生保洁责任单位应认真执行门前环境卫生责任制，指定环境卫生保洁责任人，保持责任区内的环境整洁。
各单位应做好单位内的环境卫生工作。
第二十三条 里弄、新村内划块包干地段，街道办事处、镇人民政府和居民委员会应建立保洁制度，落实保洁人员，做到环境整洁。
第二十四条 饲养信鸽须经体委、房产部门批准，鸽舍朝外面须封闭。设在房屋阳台内的鸽舍（含出入口）不得超出阳台内沿。
第二十五条 菜场、集市贸易市场产生的垃圾，应倒入自设的垃圾容器内，不得倒入生活垃圾容器内。
第二十六条 在道路、广场、里弄，园林作业后的树枝、杂草、渣土等废弃物，作业单位应在二十四小时内清除完毕。
第二十七条 环境卫生管理部门可按下列规定，对违反《条例》和本细则的单位或个人给予处罚：
（一）随地吐痰、乱扔杂物的，责令当即清除，并处以二元罚款。
（二）随地便溺，乱扔动物尸体的，处以五元罚款。
（三）乱倒垃圾、粪便等污物的，责令限期清除，并处以五元罚款；其中污物数量大的，按每吨五十元罚款；污物不满一吨的，处以五十元以下罚款；污损面积大的，按污损环境面积每平方米五元处以罚款。
（四）对有毒有害垃圾、传染病人的粪便，未按有关规定消毒处理或倒入垃圾箱（桶）、垃圾堆点和下水道的，处以二百元至二千元罚款。
（五）在里弄、道路、广场、空地等露天场所和公共垃圾容器内焚烧树叶和垃圾的，责令立即熄灭，并处以二十元至二百元罚款。
（六）在道路两侧和街巷、里弄内堆物，有碍环境卫生的，责令限期改正，并按有碍环境卫生的堆放物占地面积每平方米每天十元处以罚款；应罚款日期按发现该行为日至改正日止计算。
（七）在禁养区域内擅自饲养食用家禽家畜，或经批准饲养的动物和集市贸易的家禽家畜，未落实保洁措施，影响环境卫生的，责令限期改正，并按每只家禽家畜或其他饲养动物十元处以罚款。
（八）违反饲养信鸽规定，影响周围环境卫生的，责令限期改正，并可处以五十元以下罚款；屡次违反，污损环境严重，周围居民意见大的，责令拆除鸽舍，并处以二百元以下罚款。 （九）未做好环境卫生责任区内的清扫保洁工作的，责令限期整改；逾期未改正的，按责任区内污损
环境面积每平方米五元处以罚款。
（十）单位或个人设摊，摊位不整洁，未自备相应的垃圾容器，或未做好周围清扫保洁的，责令限期改正，并处以三十元以下罚款或按污损环境面积每平方米五元处以罚款。 （十一）除特殊情况外，环境卫生作业单位未按规定的质量标准保洁环境卫生公共设施、清扫道路或清运垃圾
粪便的，处以一百元以下罚款。
（十二）堵塞或者损坏下水道、化粪池而导致粪便冒溢的，责令限期改正，并处以五百元以下罚款。
（十三）车辆在行驶中，货物或垃圾泄漏、散落，或装卸货物后未做到场地整洁的，责令立即改正，并按污损面积每平方米五元处以罚款；污物数量大的可按本条第三项规定处罚。 （十四）工程施工未采取措施而妨碍垃圾、粪便正常清运或有碍环境卫生的，责令限期改正，并处以五
百元以下罚款。
（十五）菜场、集市贸易市场、车辆停放场地的垃圾和建筑垃圾、工程渣土未按规定清运、倾倒、堆置的，责令限期改正，并处以五百元至二千元罚款。
（十六）未按规定配置或擅自拆除、迁移、占用、损毁、封闭环境卫生设施的，责令限期改正，并处以改正措施所需费用以下的罚款。但罚款额最高不超过二万元。
（十七）垃圾堆点未采取灭蝇和防污染措施的，责令限期改正，并处以五百元以下罚款。
前款所列责令限期改正的行为，逾期未改正的，可采取代为改正措施。代为改正措施费用由责任者承担。
第二十八条 凡违反《条例》和本细则的行为，情节轻微，主动改正，清除影响的，可减轻或免除处罚；情节恶劣，拒不改正的，加处一至三倍罚款。
第二十九条 凡处个人二十元以下罚款的，应当即执行。
第三十条 对违反《条例》和本细则的单位或个人应给予行政处罚的，由区、县以上环境卫生管理部门决定。
第三十一条 环境卫生监察人员执行公务时，应佩戴识别标志，各级环境卫生监察部门的罚款权限，由市环卫局另行规定。
第三十二条 环境卫生监察人员执法不公，滥用职权，以权谋私的，由环境卫生管理部门给予行政处分，直至开除。
第三十三条 对里弄、新村内违反《条例》和本细则规定，饲养食用的家禽家畜和信鸽的，由街道办事处、镇人民政府组织环境卫生、卫生、房产等管理部门监督执行。
第三十四条 市环卫局对区、县环境卫生管理部门违反《条例》和本细则的决定、行为，可予撤销、纠正。
第三十五条 当事人对区、县环境卫生管理部门的行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书次日起十天内，向市环卫局申请复议。对复议决定不服的，可按《条例》第四十七条规定，在接到市环卫局复议决定书次日起十五天内向人民法院起诉。逾期既不起诉，又不履行的，由作出处
罚决定的环境卫生管理部门申请人民法院强制执行。
第三十六条 乡和非县属镇的环境卫生管理，由乡、镇人民政府根据实际情况，参照本细则执行。
第三十七条 有关水域环境卫生管理另行规定。
第三十八条 本细则由市环卫局解释。
第三十九条 本细则自一九八九年五月一日起施行。凡以前市人民政府有关环境卫生管理的规定，与《条例》和本细则不一致的，按《条例》和本细则执行。



1989年4月21日
关于我国环保法中年检测的几点意见

韩建军 郑传音
（200020 上海社会科学院法学所）


摘 要：我国现行环保法中的年检测制度由环境检查制度与环境监测制度构成。该制度与我国环境保护的现状存在某些不适应之处，已经成为我国环境检测制度的显然弊病。我国应采取适宜的对策加以应对，以便加强后我国的环境检测，促进经济社会的科学发展。
关键词：我国；环保法；年检测

改革开放以来，伴随着我国工业化与城镇化进程的日益加快，环境问题逐渐成为我国经济社会发展过程中所面临的最重大课题之一。在这种情况下，党和政府先后提出了“可持续发展观”与“科学发展观”，对我国经济社会发展与环境保护之间关系的协调进行了适时地引导。然而，另一方面，由于法律制度方面的障碍，无论是“可持续发展观”还是“科学发展观”，都没有在实践中得到很好的贯彻和实施，我国当前的环境问题依旧极为突出和严峻。在这种情况下，探讨我国环境保护方面的制度障碍，寻求排除这些障碍的应对策略，对于我国经济社会的健康长远发展而言，无疑将具有重要的现实意义。我们以为，我国环保法所确立的年检测制度便是当前影响我们贯彻和实施“可持续发展观”与“科学发展观”的重要制度障碍之一。基于此，我们拟就我国环保法中的年检测制度浅加论析，以求为我国环保法的完善及经济社会的科学发展略尽微力！
一、我国环保法中的现行年检测制度及其弊病分析
我国现行《环境保护法》规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料……”[1] “国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理。公国务院和水果内、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”[2] 据此，我国现行环保法中的年检测制度是由环境检查制度与环境监测制度组成的。所谓环境检查制度，就是指由环保主管部门及其他的相关职权部门依照法定的职权与程序，并按照相关的环境标准，对污染物排放单位或个人的排污情况进行检查的制度。而所谓环境监测制度则是指特定的环境保护监督管理机关依法定权限和程序，按照环境标准对对影响人类和其他生物生存和发展的环境质量状况进行监视性测定的制度。[3] 目前，我国的年检测是以环境检测为主的，在此基础上，由法定的环保职能部门每年不定期地对本区域内的排污单位和个人的排污状况进行执法检查。我们认为，我国现行的环境年检测制度存在以下几个方面的明显弊病：
（一）年检测的对象不包括个人
《环境保护法》第11条在规定环境检查制度时，仅规定环保主管行政部门有权对管辖范围内的排污单位进行检查，并且也只规定了排污单位对检查进行配合的义务，然而，却没有规定对排污的个人进行检查，也没有为排污个人在配合检查方面设置任何任务。我们认为，这是我国环保法年检测制度的一个重要缺陷。这是因为，随着我国经济的飞速发展，个人也已经成为我国污染物排放的一类重要主体，例如，城市中的各类小地摊的摊主、农村养殖户、机动车的驾驶员等等，这些个人所排放的污染物也正在日益影响着我国的环境。然而，我国现行环境年检测制度却并不适用于这些对象。我们认为，这在客观上纵容甚至刺激了某些排污个人的排污行为，是我国环境年检测制度的一个重大失误。
（二）年检测依据的标准过于落后
我国环保行政主管部门在对排污单位进行检测时必须依据相关部门制定的环境标准来进行，但由于在环境立法指导思想方面的滞后性等多重因素的制约，我国的很多环境标准都无法适应环境检测的需要。例如，在城市区域噪声排放方面，我国迄今还在适用1982年制定的《城市区域环境噪声标准》；而在企业噪声排放方面，我国迄今也还在适用1980年制定的《工业企业噪声卫生标准》……。而这些环境标准由于制定于上个世纪80年代初，仅与我国当时环境问题的状况相适应，因此，现在依据这些标准进行年检测，不仅会导致标准过低，无法使排污主体得到本应有的惩治，且也极易使人们对我国环境执法的力度产生怀疑。这已成我国环境年检测的又一个弊病。
（三）在责任承担上重罚款轻防范
从实践方面来看，我国环保行政主管部门在依据检测结果追究相关责任者的法律责任时，往往都将罚款作为首选，因为这样不仅可以使违法排污者受到惩戒，还可以增加国家的财政收入。[4] 这样一来，很多企业只要一次性缴足罚款，就可以“一劳永逸”，从而导致不少排污大户能够随心所欲。这种在责任承担上的重罚款而轻防范的做法，不仅不利于防治环境污染，且极有可会放纵企业排污，加重环境污染。
（四）执法机构不健全，执法人员素质较低
当前，由于没有国家机构设置法的规定，我国在环保的机构设置上极不健全。目前，“在全省一级的环境保护机构中有近半仍归口建设部门，地市一级则更多。”[5] 而这一点不仅使我国环境年检测缺乏必要的执法机构，并直接影响了我国执法队伍的建设。此外，在我国某些环保机构特别是地方环保机构在进人问题上，由于把关不严，或屈从于各级政府的人事安排（如在本单位安排某些军队专业干部等），使许多不懂业务、文化程度不高的人进入了环境执法队伍。这些人员由于不熟悉环境法律规定且缺乏必要的行政执法素养和能力，在执法过程中，对某些具体案件，或随心所欲，或凭个人利害去处理，或相互推诿，使违法执法、执法不当或怠于执法的现象时有发生。[6] 这一问题的存在也成为影响我国环境年检测公正性和及时性的重要因素。
二、完善我国环境年检测制度的对策建议
针对以上我国环保法中现行的年检测制度的上述弊病，我们提出以下几个方面的相应对策建议：
（一）修改《环境保护法》中关于年检测主体的规定
具体而言，应当修改现行《环境保护法》第14条的规定，将“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料……”的规定修改为“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位或个人进行现场检查。被检查的单位或个人应当如实反映情况，提供必要的资料……”。这是完善我国环保法中的年检测制度的立法客观需要。
（二）适时更新现行的环境标准
针对不少环境标准已经明显落后于我国环境保护需要的现状，我国应当对现行的各类环境标准进行及时清理，制定新的、适合我国环境保护实际需要的、相对更为严苛的环境标准，并废止那些已经不利于我国环境保护而失去实际意义或意义不大的标准，以便提高国家对污染物排放的要求，使环保行政主管部门能够依据更为严格的标准对排污企业或个人进行年检测。这不仅是适应我国环境保护新形势的需要，也是完善我国环境年检测制度的需要。
（三）在责任的承担上，要更注重某些防范性的惩治措施
具体到环保行政主管部门依据检测结果确定排污主体的责任方面，应当尽可能地多重视并采取那些更易防范环境污染的惩治措施，例如责任停产整治、限期治理等等，对于那些严重违反环保法的规定，造成重大环境事故的单位或个人，应当依法提交司法机关追究其刑事责任，而不能“以罚代刑”，偏袒或放纵相关责任主体。
（四）逐步健全我国的环保机构，提高执法者的素质和能力建设
除以上几个方面的具体对策之外，我们认为，还应当逐步健全我国的环保机构，提高环境执法人员的素质和执法能力。具体来说，应当设立环境执法责任制，以环境执法效率和质量的高低作为对环境管理工作人员进行考核与奖励的标准；同时，应当进一步加强对我国现行环境执法人员的教育与培训，使其具备环境执法所必备的素质要求。应当说，这也是加强我国环境年检测，保护和改善我国环境，以加促我国经济社会科学发展的需要。

注释：
[1]参见《中华人民共和国环境保护法》第14条
[2]参见《中华人民共和国环境保护法》第11条。
[3]参见 肖海军 编著《环境保护法实例说》，湖南人民出版社，1999年版，第73页。
[4]更为重要的是，罚款往往还会与执法者的奖金等相挂钩。
[5]参见 金瑞林 主编：《中国环境法》，法律出版社，1998年版，第34页。
[6]刘长秋、徐宁：《当前我国环境执法的障碍分析》，《安徽法学》，2001年第5期。