我国水资源保护的立法问题探讨

刘浩


论文摘要
《中华人民共和国水法》.《中华人民共和国水土保持法》.《中华人民共和过水污染防治法》是现阶段处理水资源保护的主要法律依据，但其在赔偿范围的界定、赔偿标准、主体请求权的认定等方面还有不尽完善之处。目前学术界和司法实践中对水资源的保护立法存在着不同的观点。本文认为水资源保护作为我国现阶段对环境污染防治的主要方面，应该根据具体的流域情况分别制定相应的法律，不可以面盖全，制定与我国社会环境相吻合的法律，并对相应的有损害水资源的具体活动规定相应的赔偿尺度，从而说明我国水资源保护立法的重要性。
关键词：水资源保护 流域分别保护 水资源损害赔偿


目 录

引言 水资源的现状以及水资源保护的立法的重要性
一．阐述我国当代有关水资源保护的法律
1.我国现有的法律对水资源的保护
2.这些法律存在的共性以及它们的矛盾冲突
二．从水在市场上、法律上的特性来说明对它应该实行统一管理
1.水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理
2.水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
3.水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理
三、水环境安全的法律保护的主要内容
1．水生态系统健康诊断制度
2．水环境风险评估与安全分析制度
3．水环境安全预警制度
4．水环境生态安全设计制度
5．水环境安全维护和管理制度
四．最后的思考
1.完善我国水资源保护立法的思考
2.立法建议认为应当统一立法，加强法制宣传的粒度，出台水资源保护法，在浪费水资源的赔偿责任中有具体的内容和统一的适用标准，以便于实务操作
五.参考文献


引言

我国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6％，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2300立方米，仅为世界平均水平的1／4、美国的1／5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后，我国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米，并且其分布极不均衡。到20世纪末，全国600多座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。
　　我国的水环境问题严重，水形势严峻，水资源短缺、水环境恶化、水旱灾害频繁问题日益突出，水环境安全已成为21世纪制约我国社会、经济可持续发展的关键因素。全国每年降水总量6.2万亿m3。但人均量很低，受气候和地形影响，降水分布极不均衡，形成南涝北旱的局面。长江流域以南地区水资源占全国的80%以上，耕地面积只占全国总数的1／3；而北方地区干旱少雨，水资源占有量很少，耕地却占全国耕地的60%以上，旱灾已成为农牧业的主要灾害 。据监测，目前全国多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染，且有逐年加重的趋势。日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能，进一步加剧了水资源短缺的矛盾，对我国正在实施的可持续发展战略带来了严重影响，而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康。
随着经济的发展，各个流域的水资源均遭到不同程度的污染，淮河的教训还历历在目，而我国对水资源的保护的立法却没有跟上经济发展的脚步，目前，我国的水资源的保护法主要是《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》，但是由于我国的地域，人口等因素的影响，水资源的保护一直没有得到很好的解决，因此，对水资源保护的新的立法应该刻不容缓。
本文针对我国水流域的具体情况，说明我国水资源保护的立法应该是分层次地，具体地，进而的分析和探讨，以便我国水资源保护的立法进一步的完善。


一．阐述我国当代有关水资源保护的法律
1.我国现有的法律对水资源的保护
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》
2.这些法律存在的共性以及它们的矛盾冲突
从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
(1).四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
(2).几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重
(3).各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
(4).一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。

中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅


黑政发〔2004〕15号


中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅关于印发《全省改善经济发展环境年工作方案》的通知

各市(地)、县(市)委和人民政府(行署)，省委各部委，省直各单位：
经省委、省政府同意，现将《全省改善经济发展环境年工作方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　 2004年5月19日

全省改善经济发展环境年工作方案

　按照省委、省政府把2004年作为全省改善经济发展环境年的工作部署，特制定本方案。
　　一、指导思想
　　以党的十六大、十六届三中全会和省委经济工作会议、省委九届五次全会精神为指导，坚持用“两风”建设推进环境建设，突出重点，强化措施，齐抓共管，综合治理，真抓实干，集中解决影响和制约经济发展的突出问题，进一步优化经济发展环境，促进老工业基地振兴，为“努力快发展，全面建小康”提供保证。
　　二、工作目标
　　通过全省上下的共同努力，着力抓好优质高效的服务环境、公正安全的法治环境、诚信有序的市场环境、重商创业的舆论环境建设，使我省逐步成为文明程度高、开放步伐快、发展机会多、社会信誉好的经济发展环境优良省份。
　　三、主要任务
　　(一)积极推进行政管理方式创新，提高服务质量和工作效率
　　1、全面推行政务公开。县以上政府部门要全面实行政务公开制度，明确公开的事项和标准，并向社会公示。加快推进电子政务建设，提高政务公开的时效性。此项工作由省政府办公厅牵头组织推进落实。责任部门：省直机关工委、省监察厅、省民政厅、省编办。
　　2、以推行和完善“代办制”为重点，加大“六项制度”落实力度。切实抓好“首问责任制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制、否定报备制、无偿代办制”等“六项制度”的落实，规范办事行为，提高办事效率。特别是对重大招商项目，要由招商部门负责为外来投资者代办项目投产前的审批、注册登记、办证办照等事项。此项工作由省商务厅牵头组织推进落实。责任部门：省公安厅、省国土资源厅、省民政厅、省工商局、省国税局、省地税局、省环保局、省质量技术监督局、省粮食局、省招商局、黑龙江出入境检验检疫局、哈尔滨海关。
　　3、积极推行和完善“代理制”。扶持、培育和规范社会中介机构，支持有资质的中介机构依法为企业、个人和其他组织有偿办理有关业务和审批事项。此项工作由省招商局牵头组织推进落实。责任部门：省财政厅、省民政厅、省工商局、省国税局、省地税局、省物价局。
　　4、深入推行“一站式”服务。加强各级各类政务服务中心建设，强化功能，注重实效，提高质量，发挥作用。凡是涉及企业和群众办证办照的部门和单位，都要实行“一厅式”集中办公、“一条龙”综合服务，立办立结，便民利企。此项工作由省招商局牵头组织推进落实。责任部门：省商务厅、省民政厅、省工商局、省国税局、省地税局、省粮食局、黑龙江出入境检验检疫局、哈尔滨海关。 　　　　
　　(二)依法监督和规范执法行为，促进依法行政和公正司法
　　1、改革行政审批和行政执法体制。各级政府及各部门要认真贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、责权统一的要求，规范行政行为。对依法设定的行政审批，要制定科学的审批操作规程，提高审批时效。总结推广网上并联审批试点经验，抓好网上远程审批试点。按照责权统一的原则，建立和完善行政审批责任追究制度，对越权审批、违法审批的，要严肃处理，公开通报。按照综合执法的要求，改革行政执法体制，推进综合执法试点。此项工作由省编办牵头组织推进落实。责任部门：省监察厅、省政府法制办。
　　2、全面清理行政许可规定。按照《中华人民共和国行政许可法》的规定及国务院和省政府的要求，对现行地方性法规、规章和各级各类政策性、规范性文件中涉及行政许可的规定进行清理，凡与《中华人民共和国行政许可法》不一致的，都应进行修改或废止，并将依法保留的行政许可规定向社会公布，从源头上预防和治理违法行政行为。此项工作由省政府法制办牵头组织推进落实。责任部门：省编办、省公安厅、省监察厅、省财政厅、省建设厅、省交通厅、省工商局、省环保局、省物价局、省质量技术监督局。
　　3、规范行政执法行为。认真组织实施国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，加强规范性文件备案审查，推行相对集中行政处罚权，建立完善行政处罚、行政复议、行政应诉和行政许可统计分析制度，以及公民、法人和其他组织对违法和不当决定的申诉、检举等制度，依法受理和秉公处理行政复议案件。各级行政机关要加强内部监督，坚持实行和完善行政执法责任制、过错责任追究制、评议考核制和相应的奖惩制度，激励和约束执法人员严格执法、文明执法、公正执法、廉洁执法。此项工作由省政府法制办牵头组织推进落实。责任部门：省编办、省公安厅、省监察厅、省财政厅、省建设厅、省交通厅、省工商局、省环保局、省物价局、省质量技术监督局。
　　4、强化司法保障。各级司法机关要认真履行职责，严格公正司法。加强社会治安综合治理，依法严厉打击各种违法犯罪活动。对涉及企业及外来投资者的各类案件，要快查、快审、快结；对适用法律不当的案件要及时纠正。对司法不公、执法犯法、徇私枉法等干扰和破坏经济发展环境的问题，要严查严办，公开处理。此项工作由省委政法委牵头组织推进落实。责任部门：省法院、省检察院、省司法厅、省公安厅。
　　(三)以加强社会信用体系基础建设为重点，建立诚信守诺、公平竞争的市场秩序
　　1、开展社会诚信“三重三守”活动。围绕增强全社会的信用意识，加强政府、企业和个人的诚信建设。在政府部门开展以狠抓政策落实为重点的重承诺、守信誉活动，倡导诚信行政，树立良好形象；在企业开展重合同、守信用活动，倡导诚信经营、公平竞争，做到诚信兴企；在全社会广泛开展重公德、守信义活动，倡导诚信道德，弘扬诚信文化，形成诚信光荣、失信可耻的良好风气。
　　2、建立社会信用行为规范。各级政府及执法部门、行业部门要确定信用体系建设的重点工作，大力推进，抓出成效。要着手建立企业、中介机构和个人信用档案及信用标准，整合信息资源，实现信息共享。建立信用等级评价、信用信息记录和披露等制度。
　　3、加强社会信用监管。强化行政监督、法律监督、民主监督、舆论监督和群众监督。整顿市场经济秩序，完善失信惩戒手段，建立失信惩戒机制，逐步形成政府主导、社会监督、企业和中介机构及其从业者守法自律的社会信用体系。　　　　上述工作由省金融办牵头组织推进落实。责任部门：省委宣传部、省发改委、省财政厅、省商务厅、省司法厅、省政府法制办、省工商局、省精神文明办、省招商局、省银监局、省证监局、省保监局、人民银行哈尔滨中心支行、哈尔滨海关。
　　(四)大力弘扬重商安商、实干创业的风尚，形成加快发展的浓厚氛围
　　1、开展改善经济发展环境宣传月活动。在抓好经常性宣传活动的基础上，集中组织开展改善经济发展环境宣传月活动，大力宣传改善经济发展环境的新举措、取得的新成果和招商引资的优惠政策，强化舆论声势，努力营造“人人是环境，人人有责任”的良好氛围。
　　2、加大典型宣传力度。及时总结和宣传为经济建设服务意识强、受到企业和社会各界普遍赞誉的正面典型，大力宣传和树立艰苦创业、成绩突出、贡献较大的优秀企业经营管理者、特别是外来投资者在我省创业成功的典型，充分发挥示范带动效应。对严重干扰经济秩序、破坏经济发展环境的典型案件，要跟踪报道，公开曝光，以儆效尤。年组织领导机构，结合实际制定具体的工作方案，抓好各项任务的落实。
　　(二)加强监督检查。一是开展改善经济发展环境专项投诉举报。加强省(市)长服务热线和改善经济发展环境投诉举报中心建设，推广省内外建立行政效能监察中心的经验，加大行政效能监察力度，对拖拉梗阻、刁难勒卡、乱收乱罚、违法行政、徇私枉法以及耍威风、搞特权等干扰和破坏经济发展环境的问题，要严查严办，追究当事人和主要领导者的责任，典型案件要公开处理。二是深入开展民主评议行风活动。继续在政府部门、司法机关和“窗口”单位深入开展以“正行风、促发展”为主题的民主评议行风活动。办好以“行风热线”为主的“行风直通车”、“行风回音壁”等媒体互动节目，扩大社会监督范围。开展走企业、访群众、评部门的“走、访、评”活动。定期组织人大代表和政协委员评议政府部门和司法机关的工作，组织企业代表评议机关和工作人员，年底对评议情况进行总结表彰。三是加大暗查暗访的力度。针对制约经济发展环境的突出问题，组织经常性的暗查暗访，及时发现和解决政策落实不到位等问题。对重点问题，要确定专人跟踪督办，直到问题得到圆满解决。
　　(三)加强责任考核。实行抓改善经济发展环境责任制。各级党委、政府要把改善经济发展环境年工作纳入目标管理考核体系，把工作任务和目标分解落实到具体单位和部门，与目标奖励和干部使用挂钩，进一步建立和完善抓环境建设的激励和约束机制。各地各部门的党政“一把手”是环境建设的第一责任人，对本地本单位改善经济发展环境年工作负总责。对经济发展环境明显改善、企业和群众满意率高的地方和部门，要给予表彰奖励。
　　3、组织开展对外宣传活动。围绕振兴东北老工业基地和重大招商引资活动，组织开展“振兴东北老工业基地东北行”和“海外记者聚焦黑龙江——老工业基地”新闻采访活动，邀请中央新闻单位、外省重点新闻媒体和境外主流新闻媒体来我省采访；建立中央新闻单位驻我省分社、记者站与省委、省政府主要领导人“新闻直通车”制度，制作并发行《龙江神韵》系列光盘，宣传我省特有的经济发展优势，增强对外吸引力。
　　4、建立新闻发言人制度。及时向社会通报改善经济发展环境的重大决策、工作部署及有关事项。
　　上述工作由省委宣传部牵头组织推进落实。责任部门：省商务厅、省委外宣办、省外办、省直新闻单位。
　　四、保证措施及要求
　　(一)加强组织领导。成立省改善经济发展环境年领导小组，组长由省委副书记、省纪委书记杨光洪担任，副组长由省委常委、省政府常务副省长张成义，省委常委、省委秘书长张秋阳，省人大常委会副主任马淑洁，省政协副主席曹广亮担任。省纪委、省委办公厅、省委宣传部、省委政法委、省政府办公厅、省商务厅、省政府法制办、省编办、省金融办、省招商局为成员单位。领导小组下设办公室，负责各市(地)及各部门改善经济发展环境年工作的组织协调、督办检查和情况综合。办公室设在省纪委，办公室主任由省纪委副书记杨德录担任。
　　各市(地)及各部门也要建立改善经济发展环境年组织领导机构，结合实际制定具体的工作方案，抓好各项任务的落实。
　　(二)加强监督检查。一是开展改善经济发展环境专项投诉举报。加强省(市)长服务热线和改善经济发展环境投诉举报中心建设，推广省内外建立行政效能监察中心的经验，加大行政效能监察力度，对拖拉梗阻、刁难勒卡、乱收乱罚、违法行政、徇私枉法以及耍威风、搞特权等干扰和破坏经济发展环境的问题，要严查严办，追究当事人和主要领导者的责任，典型案件要公开处理。二是深入开展民主评议行风活动。继续在政府部门、司法机关和“窗口”单位深入开展以“正行风、促发展”为主题的民主评议行风活动。办好以“行风热线”为主的“行风直通车”、“行风回音壁”等媒体互动节目，扩大社会监督范围。开展走企业、访群众、评部门的“走、访、评”活动。定期组织人大代表和政协委员评议政府部门和司法机关的工作，组织企业代表评议机关和工作人员，年底对评议情况进行总结表彰。三是加大暗查暗访的力度。针对制约经济发展环境的突出问题，组织经常性的暗查暗访，及时发现和解决政策落实不到位等问题。对重点问题，要确定专人跟踪督办，直到问题得到圆满解决。
　　(三)加强责任考核。实行抓改善经济发展环境责任制。各级党委、政府要把改善经济发展环境年工作纳入目标管理考核体系，把工作任务和目标分解落实到具体单位和部门，与目标奖励和干部使用挂钩，进一步建立和完善抓环境建设的激励和约束机制。各地各部门的党政“一把手”是环境建设的第一责任人，对本地本单位改善经济发展环境年工作负总责。对经济发展环境明显改善、企业和群众满意率高的地方和部门，要给予表彰奖励。