黑龙江省大庆市人民政府


大庆市人民政府关于印发大庆市应急指挥和处置救援工作程序规定（试行）的通知

庆政发〔2010〕14号


各县、区人民政府，各中、省直单位，市政府各直属单位：
经市政府同意，现将《大庆市应急指挥和处置救援工作程序规定（试行）》印发给你们，请认真遵照执行。

　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年六月二十一日



大庆市应急指挥和处置救援工作程序规定（试行）

　　第一章　总 则

　　第一条 为了推进全市应急指挥和处置救援工作规范化、制度化、法制化建设，进一步提高我市应对突发公共事件和社会管理服务水平，根据《中华人民共和国突发事件应对法》及《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省人民政府突发公共事件总体应急预案的通知》（黑政发〔2005〕46号）、《大庆市人民政府突发公共事件总体应急预案》（庆政发〔2005〕30号，以下简称《总体应急预案》）等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条 应急指挥和处置救援工作坚持以为民服务为宗旨，以“统一领导、协同处置；依法规范、加强管理；资源整合、科学应对”为原则，最大可能控制、减轻和消除社会危害，保护人民群众生命财产安全，维护公共安全、社会稳定，为广大市民提供优质高效服务。
　　第三条 大庆市应急指挥中心（以下简称应急指挥中心）作为政府应急指挥工作的中枢，代表市政府行使应急指挥职权，与各专业应急救援中心、应急成员单位和县（区）人民政府之间是指挥与被指挥的关系。具体工作中，应急指挥中心除承担市公安局指挥中心原职能外，在市政府应急委员会及其办公室领导下，担负全市范围内自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的报警受理、先期处置、综合研判、辅助决策指挥等职责。
　　第四条 各专业应急救援中心和应急成员单位作为具体实施处置救援工作的常规力量，应当建立与应急指挥中心相衔接的24小时值班备勤工作机制以及相应的保障制度。暂不具备值班备勤条件的应急成员单位，相关领导和联络员必须随时保持通讯畅通。
　　第五条 各县（区）人民政府及其所属应急单位和部门，应当积极配合、支持应急指挥中心和各专业应急救援中心、应急成员单位做好各类案（事）件以及突发公共事件的处置、救援工作。
　　第六条 本规定适用于应急指挥中心、各专业应急救援中心、应急成员单位和县（区）人民政府及其所属应急单位和部门。

　　第二章　职责任务

　　第七条 在应急工作中，应急指挥中心具体担负以下工作职责：
　　（一）负责统一受理全市各类突发公共事件及其隐患报警。
　　（二）负责统一受理全市各类刑事案件、治安案件、交通事故、火灾事故、应急求助报警。
　　（三）负责受理各应急成员单位不履行或者不按规定履行处置、救援工作职责等行为的投诉报警。
　　（四）负责组织、协调、指挥各专业应急救援中心和应急成员单位处置一般级别突发公共事件。
　　（五）负责协助市政府应急委员会及其办公室统一组织、协调、指挥各专业应急救援中心和应急成员单位处置较大、重大、特别重大三个级别突发公共事件。
　　（六）负责各专业应急救援中心和应急成员单位处置突发公共事件、应急求助信息的收集、传递、报送工作。
　　（七）在市政府应急委员会及其办公室领导下，负责对各专业应急救援中心和应急成员单位的队伍、装备、物资、避难场所等应急资源进行统一调用。
　　（八）负责各专业应急救援中心和应急成员单位日常对突发公共事件、应急求助等事项报警受理和先期处置工作的监督、检查、指导。
　　（九）负责指导、协调各专业应急救援中心和应急成员单位适时开展应急演练，提供应急管理平台技术支持。
　　（十）负责完成市委、市政府交办的其他相关工作任务。
　　第八条 原来直接担负受理报警、处置救援任务的单位和部门，继续履行其工作职责，同时接受应急指挥中心工作指令。遇有突发公共事件时，由以下应急成员单位牵头，相关单位和部门配合，开展相应处置救援工作：
　　（一）市民政局：负责非常规救灾物资采购与储存；核查、统计、上报自然灾害灾情，申请救灾款物；组织开展灾民安置、转移，做好死伤人员的善后处置工作；组织开展社会救灾捐赠，接收、管理、分配救灾捐赠物资，保障灾民基本生活需要。
　　（二）市水务局：负责牵头处置洪涝灾害、干旱灾害重大险情以及城市供水过程中出现的各类突发事件，有计划、有组织的协同有关部门推进防洪、抗旱和城市供水安全工作。
　　（三）市安监局：负责牵头处置各类工矿商贸、危险化学品、烟花爆竹等重特大安全生产事故。
　　（四）市卫生局：负责牵头处置重大传染病疫情、群体性不明原因疾病等严重影响公众健康的卫生事件。
　　（五）市公安局：负责牵头处置重特大、群死群伤火灾事故和交通事故，以及恐怖袭击、大规模群体性事件、严重刑事犯罪案件。
　　（六）市畜牧兽医局：负责牵头处置重大动物疫情。
　　（七）市农委：负责牵头处置重大植物疫情。
　　（八）市地震局：负责牵头协调处置地震灾害。
　　（九）市环保局：负责牵头处置突发环境事件以及重大环境污染、放射性灾害事故。
　　（十）市国土局：负责牵头处置突发性地质灾害。
　　（十一）市林业局：负责牵头处置森林草原火灾等自然灾害事故。
　　（十二）市城管委：负责牵头处置城市供暖、燃气系统重大险情和事故，以及城市排水过程中出现的各类突发事件。
　　（十三）大庆电业局：负责牵头处置城市供电系统重大险情和事故，以及城市供电过程中出现的各类突发事件。
　　（十四）市气象局：负责监测、预警暴雨、暴雪、冰雹、沙尘暴、龙卷风、高温、寒潮等灾害性天气，并对其所造成的重大气象灾害的抗灾救灾工作进行跟踪服务。
　　第九条 对于一般应急案（事）件及群众紧急求助，由应急指挥中心视情分配处置任务，市应急成员单位、县（区）人民政府直接或组织下级部门开展处置工作。
　　第十条 其他应急成员单位按照相关规定，履行相应的职责任务。

　　第三章　接报受理

　　第十一条 应急指挥中心负责接警工作，应当坚持有警必接、有险必救、有求必应、有难必帮。
　　第十二条 应急指挥中心实行“就近指令”和“分类指令”相结合的原则，最大限度保证处置、救援工作时效和质量。具体接报受理过程中应当做到：
　　（一）着装严整，态度热情，用语文明，处理及时。
　　（二）接听电话时，应当突出重点，有针对性地问明案（事）件的主要情况及当事人的基本情况。
　　（三）下达工作指令时，用语应当明了直接，不能含糊不清、相互矛盾；应当选择准确、简单的词语，直截了当向受令者通报情况，使其能够迅速领会、掌握要点。
　　（四）坚持“规范、完备、及时”的原则，做好接报、指挥、处置工作记录，并立卷备查。
　　第十三条 应急指挥中心对受理的各类案（事）件报警，应迅速判明情况，及时指令相关应急成员单位进行调查处理，并跟踪、掌握案（事）件处置情况。
　　第十四条 遇有突发公共事件或者重特大案（事）件时，应急指挥中心应当及时报告市委、市政府主要领导、分管领导，通报主管部门主要负责人。
　　第十五条 应急指挥中心在受理投诉报警时，应当向投诉人问明投诉的具体内容、被投诉人基本情况和投诉人姓名、工作单位、联系方式等主要情况，并及时交由相关纪检监察部门或者有权管辖的部门进行调查处理。具体承办单位和部门负责后续调查处理、告知投诉人等相关工作，同时将处理情况抄送应急指挥中心备查。
　　第十六条 应急指挥中心工作人员应当严格遵守各项保密工作规定，严禁将各类案（事）件、突发公共事件以及投诉事项等情况泄露给其他无关人员。
　　第十七条 对于职责范围以外的非紧急求助和一般咨询、投诉事项报警，应急指挥中心工作人员应当告知其相关事项的主管部门和单位，或者将其电话直接转给相关单位，并视情予以必要的解释。

　　第四章 处置救援

　　第十八条 各专业应急救援中心和应急成员单位自行接到的突发公共事件报警，应当在报告市政府应急管理办公室的同时，向应急指挥中心报告，并及时续报有关情况。任何单位和个人不得迟报、瞒报、漏报。
　　第十九条 各专业应急救援中心和应急成员单位在接到应急指挥中心指令后，必须携带必要装备，以最快速度到达现场，对相关案（事）件进行处置和救援。
　　第二十条 各专业应急救援中心和应急成员单位到达现场后，应当立即向应急指挥中心报告到达现场时间，通报现场最高指挥员姓名、联系方式、现场情况等内容。
　　第二十一条 由多个单位或部门联合处置救援的，按照《总体应急预案》及各专项预案确定现场指挥人员，并由其负责现场处置工作。
　　第二十二条 对于正在发生的各类案（事）件和事故，先期到达现场的人员在不足以制止、控制局面或现场情况发生变化时，应当在第一时间向应急指挥中心报告，由应急指挥中心指挥、调集相关力量增援。
　　第二十三条 处置和救援工作结束后，各专业应急救援中心和应急成员单位应当及时向应急指挥中心反馈情况，并做好处置、救援工作记录。处置工作需要制作法律文书的，按照有关规定办理。
　　第二十四条 对涉及外国人的案（事）件，各专业应急救援中心和应急成员单位除按照规定进行处置外，应当及时报告应急指挥中心，由应急指挥中心指令市外侨办、市公安局出入境管理局等部门派人协助开展工作。

　　第五章 应急保障

　　第二十五条 财政部门应当对应急指挥中心的工作运转、设备维护等所需经费给予保障，确保应急指挥中心各项工作的有效开展。
　　第二十六条 应急指挥中心应当建立与各专业应急救援中心或主要应急成员单位之间的日常测线、点名制度，确保通信畅通和工作指令及时、准确传达。
　　第二十七条 应急指挥中心应当加强工作人员业务培训，使其具备较强的政治素质、业务素质和分析判断、指挥协调能力。
　　第二十八条 应急指挥中心应当采取电话回访报警人、定期编发工作通报等有效措施，对处置救援工作情况进行跟踪问效，逐步建立、完善对各专业应急救援中心和应急成员单位处置救援工作的考核评价机制。
　　第二十九条 各专业应急救援中心和应急成员单位应当不断加强专兼职应急救援队伍建设，并为其工作正常运转提供良好的经费、装备保障。
　　第三十条 各专业应急救援中心和应急成员单位应当结合应急工作实际，经常性开展政治教育、岗位练兵等培训工作，提高相关人员的政治素质、业务素质。
　　第三十一条 应急指挥中心应当在市政府应急委员会及其办公室的领导下，积极组织开展应急演练，提高各单位的协调配合和应急处置能力。各专业应急救援中心和应急成员单位也应当积极开展专项应急演练。
　　第三十二条 各专业应急救援中心和应急成员单位应当根据演练和处置实际，积极修订、完善工作预案，提高预案的针对性和实效性。应急指挥中心应当协助市政府应急管理办公室修订、完善《总体应急预案》。
　　第三十三条 各专业应急救援中心和应急成员单位应当结合工作实际，定期组织开展风险隐患普查、排查工作，全面掌握本行政区、本行业和领域内的各类风险隐患情况，及时落实综合防范和处置措施，相关工作情况应当及时报告应急指挥中心。
　　第三十四条 各专业应急救援中心和应急成员单位应当定期核查、补充、更新应急物资和装备，并做好应急指挥平台信息资源的管理维护，相关数据变更情况应在第一时间向应急指挥中心报告。
　　第三十五条 应急指挥中心要主动接受社会各界监督，及时改进、提高应急指挥和处置救援工作，不断增强应急能力。

　　第六章 责任奖惩

　　第三十六条 应急指挥和处置救援工作实行行政领导负责制和责任追究制。有下列情形之一的，根据其情节严重程度，依法对相关单位负责人、负有责任的分管领导以及直接责任人给予纪律处分，情节严重、构成犯罪的，依法追究相关人员刑事责任。
　　（一）拒不服从应急指挥中心指令的；
　　（二）在应急处置、救援工作中玩忽职守、失职、渎职的，或者因处置不当，造成严重后果的；
　　（三）迟报、瞒报、漏报或者授意他人迟报、瞒报、漏报突发公共事件有关信息的。
　　第三十七条 对于在应急指挥和处置救援工作中表现突出、成绩显著的单位和个人，应当根据有关规定给予奖励。
　　第三十八条 本规定自发布之日起施行。



　　“毁则为贼，窃毁为盗”，盗窃罪是古今中外最古老最普遍的财产犯罪形态之一。在社会主义法制逐渐完善的今天，盗窃罪仍然是最为普遍的犯罪现象。刑法修正案(八)第二次草案将“扒窃”和“入户盗窃”、“携带凶器盗窃”一起,作为盗窃罪的选择性入罪条件,并为2011年2月最终通过的修正案所接受。《刑法修正案（八）》加强了对人民私有财产的保护，明确地提升了治国安邦法律举措。与此同时，新增的非数额型盗窃行为类型也使得盗窃罪的司法理论和司法实践出现了新的问题。因此，本文拟对四种非数额型盗窃行为展开深入细致的探究。为使更容易在实践中对盗窃罪进行认定，本文首先明确了非数额型盗窃罪行为的法律属性，这是本文研究的第一个重点。其次对四种非数额型盗窃行为在认定中需要明确的问题逐一进行讨论，其中“多次盗窃”需要明确“多次”的概念以及在“入户盗窃”、“扒窃”入刑的新形势下“多次盗窃”的界定；“入户盗窃”需要分析“户”的范围和概念、以及区别直接“入户”行为和间接“入户”行为的不同，同时需要注意“入户盗窃”与“非法侵入他人住宅”等罪名的竞合、转化；“携带凶器盗窃”可参照“携带凶器抢劫”来界定“凶器”的范围，同时通过分析“携带凶器”的限定条件来区分与抢劫罪的不同；“扒窃”需要通过分析其行为特点来认定其行为方式、性质，以上是本文研究的第二个重点。再次，本文的第三个重点是以我国“盗窃罪”的既遂标准为基础，逐一分析四种非数额型盗窃行为的既遂标准。最后，从法院审判角度出发，通过研究《广西壮族自治区高级人民法院（人民法院量刑指导意见(试行)实施细则）》分析非数额型盗窃的量刑标准。本文旨在深化对盗窃罪的理解，希翼对我国的司法实践有所裨益。

　　随着中国的高速发展和社会转型，我国社会发生了纷繁复杂的变化。我国立法者根据当前巨变的社会形势，以修正案的形式丰富了盗窃犯罪的具体类型，并制定了不同的入罪条件。《刑法修正案八》中规定：“盗窃公私财物，数额较大的，或者多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”由此进一步扩大了盗窃罪的覆盖面，这不仅仅是对我国现有刑法的一次修正，更是对于和刑法同步适用的刑法司法解释和立法解释的一次修正，是我国刑法在盗窃罪乃至财产犯罪立法技术上的一大进步。但如何理解与适用修正后的盗窃罪，仍存在诸多困惑。由于新增三种类型的盗窃罪均无盗窃数额的限制，因此本文拟对连“多次盗窃”在内的四种非数额型盗窃行为类型展开深入细致的探究，数额型盗窃不在本文的研究之列。

　　一、非数额型盗窃罪的法律属性

　　《刑法修正案（八）》对盗窃罪的修改，使得原来盗窃罪的两种标准修改为二大类五小类，即数额型盗窃（数额较大）与非数额型盗窃（多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃）。　

　　根据《刑法修正案（八）》的规定，新增三种类型的盗窃罪并没有数额的限制，既遂形态呈现出行为犯的特征。行为犯的特征决定了三种新类型的盗窃罪在认定标准上将不再绝对地客观、具体，再加上三种新类型的盗窃行为中有较多的规范构成要件要素，如凶器、扒窃等，使得三种新型非数额型盗窃罪的处罚范围不是非常明确。

　　值得注意的是，1998 年最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第四条明确规定:对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”。现《刑法修正案（八）》又将扒窃和入户盗窃入刑。那么，如何理解扒窃、入户盗窃入罪和多次盗窃入罪之间的法条关系和司法适用问题，成为目前司法实务和理论需要解决的问题。所以，在分析研究非数额型盗窃罪司法适用问题时，有必要重新对“多次盗窃”及三种新增非数额型盗窃行为的内涵与外延进行分析界定，以便在实现《刑法修正案（八）》在修正本罪时所希望达到的严密刑事法网、维护人民群众出行安全的初衷，同时也能较好地保障人权，并最终实现刑法社会保护机能和人权保障机能的有机统一。

　　二、非数额型盗窃罪的认定标准

　　（一）“多次盗窃”的认定标准

　　司法实践中，“多次盗窃”的犯罪现象普遍存在，通常表现为行为人基于多次盗窃的犯意，并反复连续多次实施上述行为，但每次作案所盗财物的数额都达不到盗窃罪数额较大的定罪标准（1）。所造成的客观危害性不大（如果盗窃财物数额较大，则无需再适用本标准），但“多次盗窃”行为人多次产生盗窃犯意，并敢于反复地付诸实施，其行为足以显现行为人已形成盗窃习性，具有较大的人身危险性，因而明确认定“多次盗窃”是非常必要的。

　　1、“多次”的认定

　　最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》的第四条明确规定：对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”，以盗窃罪定罪处罚。基于这一法条可以直接得出，“三”次以上即可认定为“多”。

　　但由于语言的复杂性，“次”在实践中出现了几种不同的理解，使得关于“多次盗窃”的理解也随之变得复杂起来。现阶段对于“次”的理解主要有：一，应按照同时同地规则（2），是指在一个相对集中的时间内并且是在相对固定的地点里进行连续犯罪的情况可以以“一次犯罪”来认定；二，在同一时间、同一地点，在侵害行为侵害能力范围内针对所有对象的单个侵害行为（3）。两种观点表达了完全相反的意见。

　　笔者认为，对“次”的理解和界定要充分考虑到犯罪的主观因素、客观因素、犯罪对象、犯罪后果等诸多因素，不能过分或片面地强调一方，顾此失彼。按照《辞海》的解释，“次”为“回数”，如三番五次（4）。由此而得出，对与“次”的理解，应强调连续性（5）。因此可以把“次”定义为：基于一个同一的或者概括的犯意，在相对固定的时空范围和相对集中的时间内，完整地实施的一系列连贯的盗窃动作。如在一个相对封闭的空间内，行为人先是向甲实施了盗窃行为，又向乙实施了盗窃行为，应视为一次。

　　2、“多次盗窃”的新界定

　　如上文所诉，一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”型盗窃罪。由于《刑法修正案（八）》已经将“多次盗窃”、“入户盗窃”以及“扒窃”并列为盗窃罪的入罪情形，意味着《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》有关“多次盗窃”的规定失去意义；同时，也表明修订后的盗窃罪中的“多次盗窃”必须将“入户盗窃”“ 扒窃”排除在外。若继续适用《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》，一年内三次以上扒窃、入户盗窃的行为，将不仅构成扒窃、入户盗窃型的盗窃罪，也同时构成多次盗窃型的盗窃罪。届时，将出现对于同一行为，同一法条的同一条款发生竞合的情形，这不符合立法原意，也不利于对盗窃犯罪的打击。

　　因此笔者认为，《刑法修正案（八）》实施后，多次盗窃单独成为盗窃罪的成立条件。若行为人盗窃公私财物没有达到数额较大程度而只是满足“多次盗窃”这一条件，也应当成立盗窃犯罪。因为在刑法已修改的背景下，修订后的“多次盗窃”，指向的是没有达到数额较大标准的普通盗窃。

　　从这一逻辑出发，可认定“多次盗窃”应当是指在一年内实施普通盗窃三次以上、但累计数额未达到“数额较大”标准的情形，而入户盗窃、扒窃、携带凶器盗窃则不在此内。这样的理解是符合严密司法，严厉惩治盗窃行为的精神的。

　　（二）“入户盗窃”的认定标准

　　传统的盗窃罪保护的是公私财产的所有权，《刑法修正案（八）》将“入户盗窃”入罪是由对财产权的单一保护向对财产权和安宁权的双重保护的重大转变。确定“入户盗窃”的认定标准，有利于加强对公民人身、财产权利的保护。

　　1、“户”范围的界定

　　刑法规范具有普遍性，它从纷繁复杂的行为中抽象出犯罪行为，对性质相同的犯罪行为抽象出其一般共性，因此，刑法不可能对所有规范性概念做出解释性规定。对于“户”范围的界定，笔者认为可参照2000年最高人民法院《关于审理抢劫案件具体应用法律若干问题的解释》中关于“入户”的规定。这个司法解释里明确规定，“入户”是指“进入他人生活的与外界相对隔离的住所，包括封闭的院落、牧民的帐篷、渔民作为家庭生活场所的渔船、为生活租用的房屋”，概括的说是供他人家庭生活和外界相对隔离的场所。

　　2、“入户盗窃”行为的认定

　　司法实践中，准确理解与把握“入户盗窃”的行为模式，对准确认定和打击此类犯罪十分重要。其中，可分为直接“入户盗窃”行为与间接“入户盗窃”行为。

　　（1）直接“入户盗窃”行为

　　“入”一般理解为侵入，侵入行为应是未经居住人或管理人同意，以非暴力的形式擅自、暗地非法侵入他人户内住所（6）。其表现形式一般为翻墙（窗）而入、破门（窗）而入、配用钥匙开门而入等表现形式。“入户”应是犯罪行为人以身体进入他人户内为认定标准（7）。同时，行为人的主观目的要符合盗窃的故意，是以盗窃为目的的行为人未经户主人同意或许诺而“入户”。若“入户”行为人基于某种合法、正当理由进入他人户内，临时起意实施盗窃的，不能认定为“入户盗窃”，数额较大的可按普通的盗窃行为定罪。